La Comisión de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional del Senado brasileño aprobó el 11 de agosto de 2026 el Protocolo de Montevideo sobre Compromiso con la Democracia en el Mercosur, conocido como Ushuaia II, una norma que busca ampliar considerablemente la capacidad del bloque para prevenir, enfrentar y responder ante amenazas o rupturas del orden democrático en sus países miembros. El texto, que ahora debe ser analizado por el Plenario del Senado, establece mecanismos de actuación preventiva, consultas diplomáticas, asistencia institucional y, si las gestiones fracasan, la posibilidad de aplicar medidas políticas, económicas y de integración contra el Estado afectado. Entre ellas aparecen la suspensión de su participación en órganos del Mercosur y restricciones relacionadas con fronteras, comercio, transporte aéreo y marítimo, comunicaciones, energía, servicios y abastecimiento. Sin embargo, el protocolo establece que cualquier medida debe ser proporcional a la gravedad de la situación y no puede poner en peligro el bienestar de la población ni los derechos humanos y las libertades fundamentales.

La decisión de la comisión brasileña tiene una importancia que va mucho más allá de la aprobación de un tratado internacional. El Mercosur nació como un proyecto esencialmente económico y comercial, pero desde sus primeros años incorporó una premisa política: la integración regional no puede sostenerse si alguno de sus integrantes abandona el orden democrático.

El nuevo protocolo intenta convertir ese principio en un mecanismo de respuesta más amplio. El Protocolo de Ushuaia de 1998 ya estableció que la plena vigencia de las instituciones democráticas es una condición esencial para el desarrollo del proceso de integración. Brasil incorporó aquel instrumento a su ordenamiento jurídico y el protocolo entró en vigor para el país en 2002.

La diferencia fundamental es que Ushuaia II no se limita a reaccionar cuando una ruptura democrática ya ocurrió. Su principal innovación consiste en permitir que el Mercosur actúe también ante una amenaza de ruptura, mediante consultas, gestiones diplomáticas y mecanismos de acompañamiento institucional. El Senado brasileño considera precisamente este carácter preventivo como uno de los principales avances respecto del sistema vigente.

Un protocolo que tiene 15 años y recién ahora vuelve al centro del debate

La historia de Ushuaia II es particularmente llamativa. El Protocolo de Montevideo fue firmado en diciembre de 2011, durante una reunión del Consejo del Mercado Común, y durante años permaneció pendiente de ratificación en varios países. El sistema oficial del Mercosur identifica el instrumento como la Decisión CMC Nº 27/11.

En Brasil, el proceso legislativo comenzó hace más de una década. La propuesta fue enviada al Congreso en 2012 y transformada posteriormente en el Proyecto de Decreto Legislativo 1290/2013. La Cámara de Diputados finalmente aprobó el texto el 2 de junio de 2026, después de un proceso parlamentario extraordinariamente prolongado, y lo remitió al Senado.

Ahora, quince años después de la firma del acuerdo, el asunto vuelve a adquirir prioridad política.

La aprobación en la Comisión de Relaciones Exteriores representa un nuevo paso, pero todavía no significa que Brasil haya ratificado definitivamente Ushuaia II. El proyecto debe ser votado por el Plenario del Senado y completar las etapas constitucionales correspondientes.

¿Qué cambia realmente con Ushuaia II?

El mecanismo actual parte de una situación bastante clara: si existe una ruptura del orden democrático, los países del Mercosur pueden consultar al Estado afectado y, si la situación no se resuelve, adoptar determinadas medidas.

Ushuaia II introduce una lógica más amplia. Si el Gobierno constitucional de un país considera que su democracia está amenazada, puede solicitar ayuda a los demás integrantes. Con su consentimiento, pueden crearse comisiones de apoyo, cooperación y asistencia técnica, además de grupos destinados a acompañar mesas de diálogo entre actores políticos, sociales y económicos.

Esto significa que el Mercosur podría intentar intervenir diplomáticamente antes de que una crisis institucional llegue al punto de ruptura.

La participación también podría ser más amplia. Las comisiones previstas pueden incluir representantes del Parlamento del Mercosur, parlamentos nacionales, Parlamento Andino, gobiernos y el Alto Representante General del Mercosur. El objetivo sería crear un mecanismo regional capaz de acompañar procesos políticos internos sin sustituir a las instituciones nacionales.

Del diálogo a las sanciones

Si las consultas y las gestiones diplomáticas no funcionan, el protocolo permite que los demás países decidan por consenso medidas adicionales.

La primera dimensión es política: un país puede ser suspendido de su derecho a participar en los órganos institucionales del Mercosur.

La segunda es económica y comercial. El protocolo contempla la suspensión de derechos y beneficios derivados del Tratado de Asunción y de otros acuerdos de integración.

La tercera es logística y estratégica: pueden contemplarse medidas relacionadas con fronteras, comercio, transporte aéreo y marítimo, comunicaciones, energía, servicios y abastecimiento.

Esta última parte es particularmente significativa porque transforma la cláusula democrática en algo potencialmente mucho más contundente que una declaración diplomática.

En determinadas circunstancias, una crisis institucional podría terminar teniendo consecuencias concretas sobre la circulación de mercancías, las conexiones fronterizas y determinados servicios entre los países del bloque.

Sin embargo, existe un límite expresamente establecido: las medidas deben ser proporcionales y no pueden utilizarse de manera que perjudiquen indiscriminadamente a la población civil. El protocolo exige respeto por los derechos humanos, las libertades fundamentales, la soberanía y la integridad territorial del país afectado.

El antecedente que explica por qué la cláusula democrática es tan importante

Para comprender el significado de esta decisión hay que retroceder a los años de transición democrática de América del Sur.

El Mercosur fue creado en 1991, en una región que todavía tenía muy presente la experiencia de las dictaduras militares. Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay habían atravesado períodos de gobiernos autoritarios y estaban construyendo instituciones democráticas después de décadas de inestabilidad política.

Por eso, la democracia no fue incorporada al Mercosur como un elemento secundario. La declaración presidencial de Las Leñas de 1992 ya había establecido que la plena vigencia de las instituciones democráticas era indispensable para la existencia y el desarrollo del proceso de integración. Posteriormente, el Protocolo de Ushuaia de 1998 convirtió ese compromiso político en una obligación regional con consecuencias institucionales.

La declaración presidencial del Mercosur sobre el fortalecimiento de la democracia también identifica como componentes esenciales del sistema democrático las elecciones libres, el pluralismo político, la separación e independencia de poderes, los derechos humanos, la transparencia gubernamental, la libertad de expresión y de prensa y la subordinación de las instituciones estatales al poder civil constitucionalmente establecido.

Por lo tanto, la discusión actual no se limita a determinar si un Gobierno llegó al poder mediante elecciones.

El concepto de democracia utilizado por el Mercosur incluye también el funcionamiento de las instituciones, la independencia de los poderes, los derechos fundamentales y las libertades públicas.

Paraguay y Venezuela demostraron que la cláusula no es solamente simbólica

El Protocolo de Ushuaia ya fue utilizado en situaciones concretas.

En 2012, Paraguay fue suspendido del Mercosur después de la destitución del presidente Fernando Lugo mediante un juicio político que generó una fuerte controversia regional.

Cinco años después, en 2017, Venezuela permanecía suspendida del bloque en el contexto de la crisis institucional y política que atravesaba el país.

Estos antecedentes demostraron que la cláusula democrática puede tener consecuencias reales sobre la participación de un Estado en el proceso de integración.

Ushuaia II pretende dotar al Mercosur de una capacidad que el mecanismo anterior no tenía con la misma claridad: actuar preventivamente antes de que una crisis llegue a una ruptura consumada.

Argentina y Uruguay ya ratificaron; Brasil está en la etapa decisiva

El panorama regional también explica por qué la votación brasileña adquiere importancia.

Según la información oficial del Senado, Argentina y Uruguay ya ratificaron Ushuaia II, mientras que Brasil se encuentra actualmente en el proceso legislativo y Paraguay todavía no lo ha ratificado. La entrada en vigor del nuevo protocolo requiere la ratificación de cuatro países del Mercosur.

Esto genera una situación peculiar: mientras Brasil no concluya su proceso y Paraguay no avance con su ratificación, el nuevo instrumento todavía no puede sustituir plenamente al sistema vigente.

Por ahora, las relaciones entre los países que todavía no hayan ratificado Ushuaia II continúan regidas por el Protocolo de Ushuaia de 1998.

La aprobación de la comisión brasileña, por lo tanto, acerca al Mercosur a una posible nueva etapa, pero todavía falta el paso políticamente más importante: la decisión del Plenario del Senado.

¿Puede el Mercosur convertirse en algo más que un bloque comercial?

La discusión tiene una dimensión estratégica.

Durante décadas, el Mercosur fue criticado por avanzar lentamente en materia económica y comercial, mientras sus gobiernos discutían permanentemente diferencias políticas. Pero al mismo tiempo, el bloque fue desarrollando una dimensión institucional que supera ampliamente la cuestión arancelaria.

La existencia de una cláusula democrática significa que la pertenencia al Mercosur no depende únicamente de cumplir reglas comerciales.

Un país puede tener mercados, exportaciones, inversiones y relaciones económicas con sus vecinos, pero también está sometido a determinados compromisos políticos regionales.

Ushuaia II profundiza esa característica.

Si entra plenamente en vigor, el Mercosur tendrá una herramienta más sofisticada para actuar ante crisis institucionales, con una combinación de prevención, mediación, asistencia técnica, diálogo político y sanciones.

Eso podría fortalecer la capacidad del bloque para evitar crisis políticas que terminen afectando también las relaciones económicas.

El riesgo: ¿quién define cuándo una democracia está amenazada?

La nueva herramienta también plantea interrogantes.

Uno de ellos es fundamental: ¿cómo determinará el Mercosur cuándo existe una amenaza real contra la democracia?

No todas las crisis políticas tienen la misma naturaleza. Una disputa entre poderes, una crisis electoral, una protesta social, una decisión judicial polémica, un juicio político o una reforma constitucional pueden ser interpretados de formas muy diferentes por los gobiernos de la región.

El protocolo establece procedimientos de consulta y exige consenso para determinadas decisiones, precisamente para evitar que un solo país pueda imponer unilateralmente una interpretación sobre otro.

Pero el riesgo de politización del mecanismo permanece.

La experiencia latinoamericana demuestra que la definición de democracia puede convertirse en objeto de disputa entre gobiernos con diferentes orientaciones ideológicas. Investigaciones académicas sobre la cláusula democrática del Mercosur han señalado precisamente que la ausencia de una definición completamente precisa puede permitir usos estratégicos del instrumento según los intereses políticos de los Estados miembros.

Por eso, la eficacia futura de Ushuaia II dependerá no solamente del texto jurídico, sino también de la forma en que los gobiernos decidan utilizarlo.

Un mecanismo de prevención puede ser más importante que una sanción

Uno de los aspectos más relevantes del nuevo protocolo es que no espera necesariamente a que ocurra un golpe de Estado o una ruptura institucional.

El Gobierno constitucional que considere amenazada su democracia puede solicitar asistencia regional.

Esto abre una posibilidad nueva: el Mercosur podría actuar como mediador antes de que una crisis se transforme en una ruptura.

En teoría, esto permitiría reducir la necesidad de sanciones posteriores.

Una mesa de diálogo entre Gobierno, oposición, organizaciones sociales y otros actores puede ser políticamente mucho menos costosa que suspender un país del bloque, cerrar fronteras o interrumpir determinados mecanismos de cooperación.

Desde esa perspectiva, la verdadera innovación de Ushuaia II no está necesariamente en las sanciones más duras, sino en la creación de una arquitectura regional de prevención de crisis democráticas.

Antes, ahora y después

Antes, el Mercosur disponía principalmente del Protocolo de Ushuaia de 1998, diseñado para responder ante una ruptura de la democracia y que se convirtió en una de las principales expresiones de la llamada cláusula democrática regional.

Ahora, en agosto de 2026, Brasil está dando un paso decisivo para incorporar un instrumento firmado en 2011 que amplía la capacidad preventiva y establece una gama más amplia de respuestas. La Comisión de Relaciones Exteriores del Senado ya aprobó el protocolo y el texto está camino al Plenario.

Después, si el Senado brasileño aprueba el proyecto y Paraguay completa su propia ratificación, el Mercosur podría disponer de un sistema regional de defensa democrática mucho más completo.

Ese escenario tendría consecuencias importantes para toda Sudamérica.

Una crisis institucional en cualquiera de los países miembros podría dejar de ser considerada exclusivamente un asunto interno y convertirse en una cuestión con dimensión regional, siempre dentro de los procedimientos establecidos por el protocolo.

Una nueva frontera para la integración sudamericana

La discusión sobre Ushuaia II llega en un momento en que el Mercosur intenta ampliar su agenda internacional, fortalecer sus acuerdos comerciales y proyectarse como actor regional.

Para que esa expansión sea sostenible, el bloque necesita algo más que acuerdos económicos. Necesita instituciones capaces de garantizar previsibilidad política.

La democracia, en este contexto, se convierte también en una condición de estabilidad económica.

Un país que atraviesa una ruptura institucional puede sufrir fuga de capitales, interrupción del comercio, pérdida de confianza, conflictos diplomáticos y aislamiento internacional. Por eso, proteger la estabilidad democrática también significa proteger las condiciones necesarias para que funcione la integración económica.

El nuevo protocolo intenta precisamente establecer un puente entre ambas dimensiones: la defensa de la democracia y la preservación del proceso de integración.

La votación que ahora llegará al Plenario del Senado brasileño será, por tanto, mucho más que una decisión sobre un tratado firmado hace quince años. Será una señal sobre el tipo de Mercosur que los países miembros quieren construir para las próximas décadas: un bloque limitado al comercio o una organización regional con capacidad efectiva para defender sus principios políticos e institucionales.

Y esa decisión podría convertirse en uno de los pasos institucionales más relevantes del Mercosur en 2026, especialmente si Brasil y Paraguay completan el proceso y Ushuaia II finalmente entra en vigor.