A advocacia pública e o projeto constitucional antirracista

A identidade emancipatória e antirracista da Constituição Federal de 1988 é extraída do robusto catálogo de normas voltadas à igualdade racial[1]. Esse compromisso aparece, entre outros dispositivos, nos objetivos de reduzir desigualdades e promover o bem de todos, sem preconceito de raça ou cor (art. 3º, III e IV); no repúdio ao racismo nas relações internacionais (art. 4º, VIII); na proteção de comunidades quilombolas e de manifestações culturais afro-brasileiras; e na criminalização do racismo (art. 5º, XLII). A Convenção Interamericana contra o Racismo, a Discriminação Racial e Formas Correlatas de Intolerância, aprovada pelo rito do art. 5º, § 3º, e promulgada pelo Decreto nº 10.932/2022, reforça esse conjunto prevendo ações afirmativas e medidas especiais.

A efetividade deste projeto constitucional depende de políticas públicas formuladas e implementadas pelo Estado. Na grande maioria das etapas do ciclo das políticas públicas – edição da legislação, planejamento, aplicação e monitoramento – é fundamental a atuação da advocacia pública, enquanto órgão jurídico de controle interno e de representação judicial dos entes federados.

Considerando que, frequentemente, a tomada de decisão do Estado é subsidiada por manifestações jurídicas, bem como, considerando que não é incomum legislações antirracistas serem questionadas judicialmente, cabe perguntar que contribuição a advocacia pública oferece à promoção da igualdade racial. Como manifestações jurídicas frequentemente subsidiam decisões estatais e leis antirracistas são questionadas judicialmente, cabe perguntar como a advocacia pública contribui para promover a igualdade racial.

A CRFB/88 atribui à Advocacia–Geral da União (AGU) a representação judicial e extrajudicial da União e a consultoria e o assessoramento jurídico do Executivo federal (art. 131); aos procuradores estaduais e distritais, a representação judicial e a consultoria jurídica de seus entes (art. 132). Nos municípios, a organização é local, com atribuições semelhantes e respeitadas as competências constitucionais. Em cada esfera, com a necessária atuação técnica e independente, a advocacia pública examina a juridicidade de projetos e decisões, bem como define, nos processos judiciais, os argumentos apresentados em nome do poder público.

É nesses atos consultivos e na gestão processual que a interpretação jurídica participa da construção das políticas públicas. Na atividade consultiva, a procuradoria emite pareceres quanto à adequação do projeto político ao desenho constitucional, de modo que pode identificar incompatibilidades, apontar efeitos discriminatórios, bem como indicar alternativas juridicamente possíveis. No contencioso, pode defender a constitucionalidade de uma política de igualdade racial ou a inconstitucionalidade de medida incompatível com o arcabouço constitucional racial supracitado. Ao fim e ao cabo, o papel da advocacia pública caminha para a orientação das escolhas públicas pelos mandamentos constitucionais e pelos direitos fundamentais, conforme alguns exemplos abaixo podem ilustrar.

No Estado do Rio de Janeiro, as Leis estaduais nº 3.524/2000 e nº 3.708/2001 inauguraram o sistema de reserva de vagas nas universidades estaduais no Brasil e posteriormente foram revogadas pela 5.346/2008. Esta última teve a sua constitucionalidade testada pela Representação de Inconstitucionalidade nº 0034643–67.2009.8.19.0000 que foi julgada improcedente. A Procuradoria–Geral do Estado do Rio de Janeiro (PGE/RJ) atuou na defesa do ato normativo demonstrando que a igualdade prevista na CRFB/88 permite tratamento diferenciado às pessoas negras no ingresso no sistema de ensino superior.

Durante o 23º concurso público para ingresso na carreira de Procurador do Estado de São Paulo, a PGE/SP foi consultada sobre a viabilidade jurídica de substituir o método de pontuação diferenciada pela reserva de vagas como ação afirmativa para pessoas negras. Manifestando-se favoravelmente, a procuradoria paulista concluiu pela aplicabilidade imediata do princípio da igualdade, bem como pela necessidade de adoção pelo gestor público da política adequada à promoção da igualdade racial, ainda que inexistente previsão legal específica.[2]

Entre 2015 e 2021, das 56 vagas reservadas a pessoas negras em concursos docentes da Universidade Federal de Pelotas, apenas nove haviam sido ocupadas por cotistas. Na manifestação opinativa, a Procuradoria–Geral Federal (PGF) considerou juridicamente possível elevar provisoriamente o percentual de 20% então previsto na Lei nº 12.990/2014 para até 30%, como medida de compensação pelas vagas não preenchidas.[3] A conclusão se referia à situação específica da universidade e à recomposição das vagas.

No Município de São Paulo, consultada sobre a aplicabilidade do limite mínimo de vagas para pessoas negras previsto no art. 1º da Lei Municipal nº 15.939/2013 sobre as seleções para residência médica, a Procuradoria–Geral do Município (PGM/SP) concluiu que estágio e residência compartilham a mesma natureza jurídica de atividade educacional.[4] Por isso, a reserva deveria valer para ambos, e a leitura contrária poderia representar retrocesso nas ações afirmativas do município.

Nos casos acima, notoriamente, as procuradorias optaram pela interpretação que conferia maior efetividade às políticas públicas relacionadas à igualdade racial. Isto porque, seja na representação judicial, seja consultoria jurídica, cabe à advocacia pública balizar as escolhas ao projeto antirracista. As advogadas e advogados públicos, enquanto operantes do controle interno da Administração Pública, devem ter como premissa os anseios da CRFB/88, aplicando a interpretação que melhor potencialize os efeitos do compromisso constitucional.

Além da atuação antirracista na sua atividade fim, a concretização do projeto constitucional também perpassa por uma remodelação interna da estrutura das procuradorias, posto que, diante da ausência de diversidade, frequentemente, reproduzem padrões de exclusão. A pesquisa diagnóstica elaborada, em 2023, pelo Fórum Permanente de Equidade e Diversidade do Colégio Nacional de Procuradores–Gerais dos Estados e do Distrito Federal (CONPEG) sobre o perfil da diversidade nas Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal, revelou que a ampla maioria dos procuradores respondentes se autodeclarou branca, correspondendo a 82% do total de 1.483 participantes[5], enquanto apenas 13% se autodeclarou pardo e 2% preto.

A comparação com o perfil racial da população brasileira ajuda a dimensionar essa distância: em 2022, pessoas pretas e pardas correspondiam a 55,9% da população, proporção muito superior aos 15% registrados entre os procuradores que responderam à pesquisa. A formação histórica de uma sociedade profundamente marcada pela desigualdade racial impõe a ampliação da representatividade negra nas carreiras da advocacia pública, o que também auxilia no incremento da atuação na concretização de direitos fundamentais com procuradorias mais diversas.

Neste sentido, inúmeras práticas podem ser desenvolvidas, dentre elas, políticas de ações afirmativas para ingresso nas carreiras com reservas de vagas e notas diferenciadas, a criação de comissões ou comitês de diversidade dentro da instituição, políticas internas de letramento racial e de conscientização, bem como o estabelecimento de cursos destinados ao incremento da preparação de pessoas negras para concursos públicos.

O compromisso antirracista da advocacia pública se projeta, portanto, em duas dimensões complementares: na orientação e defesa de políticas públicas de igualdade racial e na transformação das próprias instituições. As medidas internas mencionadas acima podem ampliar a representatividade nas carreiras e fortalecer a capacidade das procuradorias de contribuir para a efetividade dessas políticas. Advogadas e advogados públicos podem e devem atuar como agentes da concretização desse projeto constitucional. Não por acaso a própria Constituição alça a advocacia pública à função essencial à justiça. À luz das premissas expostas, por que não dizer função essencial à justiça racial?

___________________________________________________________________

[1] CORBO, Wallace. O movimento negro e a luta pela Constituição de 1988: da Assembleia Nacional Constituinte à jurisdição constitucional. Direito Público, Brasília, v. 20, n. 108, p. 39–62, out./dez. 2023

[2] SÃO PAULO (Estado). Procuradoria Geral do Estado. Procuradoria Administrativa. Parecer PA nº 43/2023. Processo nº 023.00006215/2023–80. Parecerista: Juliana de Oliveira Duarte Ferreira. São Paulo, 21 nov. 2023. Publicado em: Boletim CEPGE, São Paulo, v. 48, n. 3, p. 32–63, set./dez. 2024.

[3] BRASIL. Advocacia–Geral da União. Procuradoria–Geral Federal. Consultoria Federal em Educação, Ciência e Tecnologia. Parecer nº 00001/2024/CFEDU/SUBCONSU/PGF/AGU. NUP 00407.005479/2024–83. Interessada: Universidade Federal de Pelotas. Parecerista: Virgínia Araújo de Oliveira. Brasília, DF, 17 abr. 2024

[4] SÃO PAULO (Município). Procuradoria Geral do Município. Parecer PGM nº 11.713, de 12 de maio de 2017. Informação nº 0612/2017-PGM.AJC. TID 16280865. Interessado: Secretaria Municipal de Saúde. São Paulo, 2017

[5] CONPEG. Colégio Nacional de Procuradores–Gerais dos Estados e do Distrito Federal. Panorama da diversidade nas Procuradorias–Gerais dos Estados e do Distrito Federal. Disponível em: https://www.pge.ms.gov.br/programas-e-projetos/forum-permanente-de-equidade-e-diversidade/