Brasil — A necessária coordenação entre o controle concentrado e o controle difuso de constitucionalidade

A evolução do controle de constitucionalidade no Brasil e o amadurecimento do Supremo Tribunal Federal (STF) como uma Corte de formação de precedentes vêm proporcionando uma significativa aproximação entre os controles difuso e concentrado de constitucionalidade. Embora concebidos a partir de técnicas processuais distintas, os dois modelos passaram a produzir pronunciamentos com efeitos cada vez mais semelhantes, especialmente após a consolidação do regime de repercussão geral.

Essa aproximação, contudo, não foi acompanhada de disciplina suficientemente clara sobre a convivência dos procedimentos no próprio Supremo. A mesma questão constitucional pode chegar à Corte por recurso extraordinário e, paralelamente, por ação de controle concentrado. Impõe-se, portanto, compreender como esses julgamentos devem se relacionar para preservar a coerência dos precedentes e evitar decisões duplicadas ou contraditórias.

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No modelo tradicional, a distinção parecia bem definida. No controle concentrado, a constitucionalidade da norma constitui o objeto principal do processo e a decisão, em regra, produz eficácia contra todos. No controle difuso, a questão constitucional surge incidentalmente em uma controvérsia concreta, de maneira que a declaração de inconstitucionalidade era tradicionalmente compreendida como dotada de efeitos restritos às partes.

O art. 52, X, da Constituição Federal[2] atribuiu ao Senado Federal a competência para suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do STF. A intervenção legislativa desempenhava função relevante na expansão dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade. Essa compreensão, todavia, sofreu transformações profundas. Ainda em 1977, antes da atual Constituição, despacho da Presidência do STF, publicado em 18 de abril, estabeleceu que as decisões proferidas em controle concentrado não mais seriam remetidas ao Senado para deliberação sobre a suspensão da norma, mas comunicadas à autoridade responsável por sua edição[3]. A decisão do STF passou, então, a ser vinculante e ter eficácia erga omnes, quando proferida no controle concentrado de constitucionalidade. Perceba-se que essa evolução partiu do próprio STF e não do Legislativo.

O debate ganhou novos contornos em relação ao controle difuso. A crescente valorização dos precedentes do STF passou a desafiar a ideia de que a autoridade de sua interpretação constitucional dependeria, necessariamente, de resolução do Senado. Na Reclamação 4.335, o problema foi amplamente discutido[4]. Posteriormente, na ADI 2.418/DF, o Min. Teori Zavascki destacou a inadequação de estabelecer uma hierarquia entre pronunciamentos do Supremo apenas em razão da via processual pela qual foram produzidos. A função de guarda da Constituição é a mesma, ainda que os instrumentos utilizados para a exercer sejam diferentes.

A discussão ganhou expressão especialmente significativa no julgamento das ADIs 3.406 e 3.470, em 2017, envolvendo o amianto. Na ocasião, o STF voltou a examinar o sentido do art. 52, X, reconhecendo, em manifestações decisivas, uma mutação constitucional que aproxima a atuação do Senado de uma função de publicidade, sem condicionar a ela a eficácia geral da declaração de inconstitucionalidade. Não se ignora que essa releitura suscita controvérsias sobre os limites da interpretação constitucional e sobre o espaço institucional reservado ao Poder Legislativo. O que interessa destacar, contudo, é o movimento jurisprudencial de fortalecimento da autoridade das decisões do Supremo, inclusive quando a questão constitucional é apreciada incidentalmente.

Esse movimento ganhou densidade ainda maior com a repercussão geral. O instituto não se limita a funcionar como requisito de admissibilidade do recurso extraordinário[5]. Ao selecionar uma controvérsia para julgamento sob o regime de repercussão geral, o STF promove uma objetivação da discussão[6], uma coletivização da demanda^[7], de maneira que o pronunciamento que será editado não apenas resolverá o caso concreto, mas o transcenderá, servindo de paradigma vinculante para situações análogas. Nem todo recurso extraordinário, é verdade, será julgado por essa técnica qualificada. Quando o é, entretanto, a vocação expansiva do julgamento deixa de ser consequência eventual e passa a integrar a própria estrutura do procedimento.

A partir dessas premissas e diante do fortalecimento do controle difuso por meio do regime de repercussão geral, da similitude dos temas que são tratados em ambas as sistemáticas e da necessidade de harmonização entre os pronunciamentos da Corte, diversas medidas vêm sendo adotadas para aproximar os procedimentos e as consequências de pronunciamentos formados por essas duas técnicas. Passamos a expor as principais evidências empíricas deste fenômeno.

Uma primeira evidência está no uso da reclamação constitucional, em que as partes podem exigir a adequada aplicação do precedente pelos demais tribunais. É cabível tal instrumento de impugnação seja para fazer valer precedente editado no controle difuso, seja no controle concentrado. A previsão de cabimento está no art. 988, III, e no §5º, II, do mesmo dispositivo.

Assim, proferida decisão contrária ao entendimento do STF formalizado por meio dessas técnicas de formação de precedente, será cabível reclamação diretamente na Suprema Corte, a fim de que seja observado o julgado paradigma. A única e importante diferença entre o controle concentrado e o difuso é o momento em que será possível ajuizar a ação de reclamação. Enquanto no controle concentrado é possível ajuizá-la imediatamente após a prolação da decisão contrária ao precedente, no controle difuso se exige o prévio esgotamento das instâncias ordinárias[8].

Outra manifestação está na possibilidade de modulação dos efeitos. Tanto no controle concentrado quanto no difuso, o STF pode calibrar a eficácia temporal de seus pronunciamentos, diante da força de precedente que possuem esses pronunciamentos[9], para proteger a segurança jurídica e o excepcional interesse social, observados os pressupostos próprios de cada hipótese.

Em linhas gerais, tanto precedentes formados em controle concentrado como aqueles editados no regime da repercussão geral (controle difuso) são pronunciamentos que devem ser seguidos pelos demais tribunais e podem ter seus efeitos modulados.

Os arts. 27 da Lei nº 9.868/1999 e 11 da Lei nº 9.882/1999 disciplinam a modulação nas ações de controle abstrato; no âmbito do CPC, o art. 927, § 3º, oferece previsão relacionada à alteração de jurisprudência dominante e de precedentes qualificados. Também o art. 23 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto–Lei 4.657/42) exige, quando indispensável, regime de transição diante de orientação nova, para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido sem afronta à segurança jurídica[10].

A aproximação aparece, igualmente, no tratamento conferido aos títulos executivos judiciais. Os arts. 525, § 12, e 535, § 5º, do CPC consideram inexigível a obrigação fundada em lei ou interpretação reputada incompatível com a Constituição pelo STF, seja em controle concentrado, seja em controle difuso. Respeitadas as regras temporais e os meios processuais de impugnação, é significativo que o legislador tenha colocado as duas formas de controle lado a lado ao disciplinar consequência tão intensa.

A mesma lógica orientou os Temas 881 e 885 de repercussão geral (RE 949.297 e RE 955.227), julgados em fevereiro de 2023. O STF estabeleceu, especificamente para relações jurídicas tributárias de trato continuado, que decisões proferidas em ação direta ou em repercussão geral interrompem automaticamente os efeitos futuros da coisa julgada que lhes seja contrária. Em contrapartida, decisões incidentais anteriores à instituição do regime de repercussão geral não produzem automaticamente o mesmo resultado. A distinção é reveladora, visto que o elemento decisivo não é simplesmente a origem difusa da controvérsia, mas a formação de um pronunciamento qualificado, com aptidão para orientar o sistema jurídico para além das partes.

A evidência mais expressiva talvez esteja nos casos em que o Supremo reconheceu a desnecessidade de prosseguir em ação de controle concentrado porque a questão já havia sido decidida em sede de repercussão geral.

Em 2009, no julgamento da ADI 4.071/DF[11], o Plenário manteve o indeferimento da petição inicial de ação direta de inconstitucionalidade que discutia norma cuja constitucionalidade já havia sido expressamente reconhecida no regime de repercussão geral (Tema 71). Com fundamento no art. 4º da Lei nº 9.868/1999, entendeu-se manifestamente improcedente a pretensão de rediscutir, pela via abstrata, questão constitucional já solucionada pela Corte. Assim, não se exigiu novo julgamento pela simples utilização de via processual diversa.

A conclusão foi retomada na ADPF 174/RN[12], julgada em 2013. Naquele caso, o Supremo reconheceu a prejudicialidade da arguição porque a inconstitucionalidade da mesma lei estadual já havia sido reconhecida no Tema 5 de repercussão geral, julgado no regime da repercussão geral (RE 561.836). A identidade da controvérsia e a existência de pronunciamento anterior foram suficientes para afastar a utilidade de um novo julgamento no controle concentrado.

O exemplo mais conhecido talvez seja a ADC 18, que discutia a inclusão do ICMS na base de cálculo do PIS e da Cofins. Em decisão de 2018, o Min. Celso de Mello reconheceu sua prejudicialidade após o julgamento do RE 574.706, Tema 69 da repercussão geral, no qual o STF afastara a inclusão do imposto na base de cálculo das contribuições. A decisão também examinou a alteração superveniente do objeto normativo da ação, mas atribuiu fundamento autônomo à circunstância de que a controvérsia constitucional já havia sido resolvida pelo Plenário em repercussão geral.

Tais decisões relevam claramente a aproximação entre os controles difuso e concentrado de constitucionalidade, ao ponto de se entender desnecessário seguir na análise do controle concentrado quando o STF já consolidou o seu entendimento no exercício do controle difuso. E não poderia ser diferente. A Suprema Corte brasileira possui um procedimento específico para formação de precedentes no controle difuso de constitucionalidade, com amplo contraditório e participação maximizada dos jurisdicionados, com possibilidade de audiência pública, que impede a subida de novos casos ao Tribunal, que impõe a sua aplicação pelas instâncias de origem e, ainda, se não observado, que pode ter a sua autoridade preservada por meio da reclamação. Obrigar que o Plenário do STF profira nova decisão sobre o mesmo tema, além de caminhar contra a economia processual, enfraquece significativamente a autoridade dos seus próprios precedentes.

Há, ainda, mecanismo que procura evitar o problema antes que ele se apresente. Mesmo sem disposição regimental específica[13] voltada à conexão entre recurso em repercussão geral e ação de controle concentrado, o STF já admitiu a distribuição por prevenção e o processamento coordenado de feitos relacionados, com apoio no art. 69 do RISTF, que prevê que “a distribuição da ação ou do recurso gera prevenção para todos os processos a eles vinculados por conexão ou continência”.

Diante da relevância e da eficácia de precedente de ambos os pronunciamentos, foi admitida a prevenção, por exemplo, no momento da distribuição do RE 1.384.562/RS em relação à ADI 6.254, pois foi reconhecida a repercussão geral de alguns dos temas versados na ação de controle concentrado[14].

Os efeitos dessa aproximação não se restringem à atividade jurisdicional. A legislação federal passou a conferir consequências administrativas a entendimentos firmados pelo STF em ambas as modalidades de controle. O art. 19, V e VI, “a”, da Lei nº 10.522/2002 prevê hipóteses de dispensa de contestação e de recursos pela Procuradoria–Geral da Fazenda Nacional diante de pronunciamentos da Corte em controle concentrado, de decisões em repercussão geral e de outras situações ali especificadas. O art. 19-A projeta essa racionalidade sobre a constituição de créditos tributários pela Receita Federal, conforme as condições legais aplicáveis.

O CARF também recebeu disciplina expressa. Conforme o art. 98 de seu Regimento Interno, o tribunal administrativo não pode deixar de aplicar tratado, acordo internacional, lei ou decreto, salvo se tiverem sido declarados inconstitucionais, tanto no controle concentrado quanto no difuso sob a sistemática da repercussão geral. O dado é relevante porque mostra que a autoridade dessas decisões repercute sobre a própria Administração Pública, reduzindo a possibilidade de manutenção de controvérsias já solucionadas pela jurisdição constitucional.

Por fim, temos a aproximação na gestão dos recursos. O art. 1.030, III, do CPC disciplina o sobrestamento na origem diante de controvérsia repetitiva pendente. Ainda que não exista disposição equivalente especificamente voltada à pendência de ação de controle concentrado, não raro o STF aplica a mesma disciplina do controle difuso, sobrestando processos individuais.

As evidências demonstram que a aproximação entre os controles já está incorporada no sistema brasileiro.

O desafio que se apresenta, portanto, é avançar na aproximação dos efeitos para a harmonização dos procedimentos. Quando houver identidade substancial entre uma ação de controle concentrado e tema de repercussão geral ainda pendente, o Tribunal deve privilegiar mecanismos de prevenção, coordenação e, quando adequado, julgamento conjunto. Se uma das controvérsias já tiver sido definitivamente resolvida por precedente qualificado, é necessário examinar, com critérios explícitos, a subsistência de interesse processual no outro feito. Havendo razões para rediscussão, o caminho deve ser o da revisão fundamentada do precedente, com contraditório adequado e transparência quanto à alteração de orientação.

O ponto central é reconhecer que a interpretação da Constituição firmada pelo Supremo não pode variar conforme o instrumento pelo qual a mesma controvérsia chega à Corte. O sistema pode admitir diferentes portas de entrada, mas não deve permitir que elas conduzam, sem justificativa, a respostas inconciliáveis.[15]

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[1] Crédito do autor: Doutor e Mestre em Direito pela UFRGS. Pós-doutorado pela UFBA e pós-doutorado pela Universidade de Salamanca. Professor na Graduação, Pós-Graduação, Mestrado e Doutorado do IDP. Procurador da Fazenda Nacional. Adjunto do Advogado–Geral da União.

[2] “Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (…) X – suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal;”

[3] PINHEIRO, Victor Marcel. Decisões vinculantes do STF: a cultura de precedentes. São Paulo: Almedina, 2021. p. 56.

[4] NUNES, José Castro. Teoria e prática do Poder Judiciário. Rio de Janeiro: Forense, 1943. p. 592.

[5] OLIVEIRA, Paulo Mendes de. Recurso extraordinário e seus circuitos processuais. Jota, 15 out. 2022. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/coluna-cpc-nos-tribunais/recurso-extraordinario-e-seus-circuitos-processuais. Acesso em: 19 out. 2026. OLIVEIRA, Paulo Mendes de. Relevância no recurso especial. No mesmo sentido: Um requisito de admissibilidade ou uma técnica de julgamento? In: MARQUES, Mauro Campbell; et al. (coords.) Relevância da questão federal no recurso especial. Londrina, PR: Thoth, 2023.

[6] MENDES, Gilmar Ferreira; GONET, Paulo Gustavo. Curso de Direito Constitucional. 12 ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2017, p. 1.042.

[7] DIDIER JR., Fredie. ZANETI JR., Hermes. Ações coletivas e o incidente de julgamento de casos repetitivos – espécies de processo coletivo no direito brasileiro: aproximações e distinções. In: Revista de processo. 2016. p. 209–218

[8] Até mesmo essa diferença está sendo discutida atualmente no STF. Vale acompanhar o julgamento em curso das Reclamações n.º 69.896 e 73.811. Há uma proposta de que as reclamações que possuam como paradigma o controle concentrado de constitucionalidade também tenham o esgotamento da instância ordinária como requisito de admissibilidade, confirmando a tendência de aproximação entre o controle difuso e concentrado de constitucionalidade.

[9] Vide RE n.º 197.917, Rel. Min. Maurício Corrêa, Dj 07/05/2004 (número de vereadores do município de Mira Estrela).

[10] Sobre o tema: OLIVEIRA, Paulo Mendes de. “Qual o quórum necessário para a modulação de efeitos? Uma proposta de compatibilização do CPC/15 com a Lei. n. 9.868/99”. Caderno Virtual, v. 3, n. 45, 2019.

[11] ADI 4.071 AgR, Rel. Min. Menezes Direito, Tribunal Pleno, j. 22/04/2009, DJe 16/10/2009.

[12] ADPF 174, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 26/09/2013, DJe 02/06/2014.

[13] Previsão específica só existe para ações do controle concentrado de constitucionalidade: Art. 77-b. Na ação direta de inconstitucionalidade, na ação direta de inconstitucionalidade por omissão, na ação declaratória de constitucionalidade e na arguição de descumprimento de preceito fundamental, aplica-se a regra de distribuição por prevenção quando haja coincidência total ou parcial de objetos.

[14] RE 1.384.562/RS, Rel. Min. Roberto Barroso, distribuído por prevenção em 09.09.2022, em razão da ADI 6.254 ter sido distribuída ao referido Ministro em data anterior.

[15] Eloquente exemplo ocorreu na ADI n.º 4395, que versava sobre a tributação do FUNRURAL. Após 9 anos de pacificação da matéria, por meio do Tema 669 de repercussão geral, o STF modifica seu entendimento no ano de 2026, causando grande insegurança jurídica aos jurisdicionados.