La Constitución contra el poder

Ganar unas elecciones no convierte a nadie en dueño del Estado. La victoria permite gobernar; no autoriza a disponer de los derechos, las instituciones y las reglas comunes como si fueran pertenencias del vencedor. Entre recibir un mandato y apropiarse del poder existe una frontera que ninguna cantidad de votos debería borrar. Esa frontera es la Constitución.

En el constitucionalismo democrático, organizar el poder y limitarlo responden a una misma exigencia: hacer posible un gobierno que no pueda convertir su sola voluntad en derecho. Un programa respaldado en las urnas puede traducirse en leyes y políticas públicas. La validez de esas decisiones depende, además, de las competencias, los procedimientos y los derechos que obligan a quienes gobiernan.

Organizar y limitar no son, por tanto, tareas contrapuestas. Cuando la Constitución distribuye atribuciones, también establece fronteras: conferir una facultad a una institución significa negar que cualquier otra pueda ejercerla a voluntad. La arquitectura constitucional adquiere sentido protector cuando impide que una sola autoridad concentre la decisión y el control de lo decidido.

Hablar de la Constitución contra el poder no significa oponerse al gobierno, sino a su ejercicio arbitrario y a la apropiación del Estado. Esta es una exigencia del constitucionalismo democrático, no una descripción de todas las constituciones históricas. Un texto puede organizar autoridades y proclamar derechos sin asegurar controles efectivos.

Las urnas no conceden inmunidad constitucional

La legitimidad electoral responde a una pregunta indispensable: quién está autorizado para ocupar determinados cargos. Pero no resuelve por sí sola otra pregunta, igualmente decisiva: qué puede hacer legítimamente quien los ocupa. Confundir ambas permite presentar cualquier límite al gobernante como una agresión a sus electores.

La Constitución dominicana de 2010 distingue estos planos. Su artículo 2 atribuye la soberanía al pueblo y encauza su ejercicio por la Constitución y las leyes. El artículo 4 distribuye funciones y establece la responsabilidad de sus titulares. El artículo 6 somete a todas las autoridades a la supremacía constitucional y declara nulas de pleno derecho las leyes y los actos que la contradigan.

De esa lectura conjunta se desprende una conclusión: el presidente no recibe la soberanía como una propiedad personal; el Congreso tampoco adquiere una competencia ilimitada por contar con una mayoría. Representar al pueblo no equivale a sustituirlo. Quien obtiene autorización para gobernar dentro de un orden no recibe, por ese solo hecho, autorización para colocarse por encima de él.

La distinción alcanza a la propia ley. En Marbury v. Madison, de 1803, la Corte Suprema estadounidense sostuvo que, si una ley aplicable al caso contradice la Constitución, debe prevalecer esta. También rechazó ejercer una competencia que, según su interpretación, la ley le atribuía en contradicción con el texto constitucional. El límite alcanzaba a la autoridad judicial que lo declaraba.

No basta, entonces, con responder que una medida fue aprobada. También debe poder explicarse por qué podía aprobarse. El procedimiento democrático autoriza decisiones; no vuelve constitucional cualquier contenido.

La mayoría no es todo el pueblo

La regla de mayoría permite decidir sin exigir unanimidad. Sin ella, el desacuerdo podría convertirse en un veto permanente. Pero decidir por mayoría no significa que quienes pierden una votación pierdan también su condición de ciudadanos ni que deban quedar a merced de quienes ganaron.

El pueblo incluye a los vencedores, a los vencidos, a quienes se abstuvieron y a quienes mañana cambiarán de opinión. Ninguna mayoría circunstancial puede atribuirse su representación exclusiva. Un resultado electoral expresa una decisión política en un momento determinado; no clausura la capacidad de la sociedad para revisar esa decisión.

Imaginemos un gobierno elegido libremente que, después de asumir, impide organizarse a sus adversarios y silencia toda crítica. Su origen electoral seguiría siendo un hecho, pero habría destruido condiciones necesarias para que la siguiente elección pudiera corregirlo. Invocar aquella victoria no repararía esa contradicción: habría utilizado una decisión democrática para impedir otras decisiones democráticas.

Desde esta perspectiva, los límites protegen la posibilidad de formar otra mayoría, sin imponer que deba producirse alternancia. Un gobierno puede ser reelegido donde las reglas lo permitan. Lo decisivo es que la competencia siga abierta y que la ciudadanía pueda retirarle su respaldo mediante elecciones libres.

Pero los derechos no valen únicamente porque ayudan a celebrar elecciones. También merecen protección quienes nunca reunirán una mayoría a su favor. La dignidad de una persona no depende de su utilidad electoral: nadie debería necesitar influencia política, ni prometer votos futuros, para merecer protección frente al abuso.

La protección de los derechos no excluye toda regulación. El artículo 74.2 de la Constitución dominicana permite regular su ejercicio por ley, en los casos constitucionalmente admitidos, respetando su contenido esencial y el principio de razonabilidad. No basta invocar el interés general: debe explicarse la relación entre el fin perseguido, la medida adoptada y la afectación del derecho.

Limitar no es paralizar

La defensa de los límites se debilita cuando parece una defensa de la impotencia. Una ciudadanía que reclama seguridad, salud o educación no está obligada a resignarse a instituciones incapaces de actuar. Un Estado que no puede proteger a las personas deja espacio para que otros poderes decidan sobre sus vidas sin controles equivalentes.

El constitucionalismo debe responder tanto a la autoridad que abusa como a la que incumple sus deberes. Una Administración que condiciona el acceso a los servicios públicos a lealtades partidarias vulnera la igualdad; una que omite sus obligaciones constitucionales tampoco realiza la promesa de los derechos. No toda deficiencia de gestión constituye, por sí sola, una infracción constitucional: deben precisarse el deber exigible y las razones de su incumplimiento.

Los artículos 7 y 8 de la Constitución dominicana enlazan el Estado social y democrático de derecho con la protección efectiva de las personas. Esto obliga a pensar los límites junto con la capacidad para cumplir deberes. Dejar intacta una privación de derechos también puede exigir una respuesta constitucional.

La discrecionalidad legítima permite escoger entre alternativas admitidas por el derecho. El problema aparece cuando la autoridad se atribuye libertad para prescindir de sus límites o decide sin razones suficientes. Una Administración capaz necesita margen de decisión y debe responder por la forma en que lo utiliza.

El problema ya aparece formulado en El Federalista n.º 51: es necesario habilitar al gobierno para actuar y, al mismo tiempo, obligarlo a controlarse. El ensayo considera la dependencia respecto del pueblo una garantía primaria, pero sostiene la necesidad de precauciones institucionales adicionales. No propone reemplazar al electorado por los controles; propone evitar que la elección sea el único freno.

También el artículo 16 de la Declaración francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 vinculó la existencia de una Constitución con la garantía de los derechos y la separación de poderes. Su exigencia iba más allá de disponer de un documento solemne: reclamaba condiciones institucionales para la libertad.

La consecuencia práctica es importante. Un control que llega cuando el daño es irreparable puede resultar insuficiente; uno que bloquea indefinidamente cualquier decisión puede frustrar derechos. Se necesitan competencias claras, procedimientos adecuados, plazos y responsabilidades. El dilema no es escoger entre un gobierno fuerte y uno débil, sino construir capacidad pública sometida a límites, en lugar de tolerar discrecionalidad personal sin contrapesos.

¿Y quién limita a los jueces?

La objeción más seria nace de la propia igualdad democrática. Si las personas discrepan de buena fe sobre el alcance de un derecho, ¿por qué debe prevalecer el criterio de magistrados no elegidos directamente sobre el de sus representantes? Trasladar la decisión a un tribunal no elimina el desacuerdo. Puede resolverlo mediante otra votación, ahora entre jueces, con menor posibilidad de corrección electoral.

Jeremy Waldron formula una objeción exigente al control jurisdiccional de las leyes: cuando las instituciones democráticas funcionan adecuadamente y existe un compromiso extendido con los derechos, no hay razón para presumir que los tribunales los protegerán mejor que los legisladores. Cuestiona, además, la legitimidad democrática de trasladarles esa decisión. Discutir quién resuelve los desacuerdos sobre derechos no equivale a rechazar los derechos.

La respuesta debe reconocer ese costo democrático, no idealizar a los jueces. Las cláusulas constitucionales no siempre ofrecen soluciones inequívocas; interpretarlas exige valorar argumentos y escoger, en ocasiones, entre lecturas razonables. También un tribunal puede excederse, preservar privilegios o presentar una preferencia política como si fuera la única respuesta jurídicamente posible. La investidura judicial no acredita superioridad moral.

Una vía jurisdiccional independiente permite reclamar derechos sin conquistar previamente una mayoría electoral. Pero su existencia no justifica, por sí sola, cualquier poder para desplazar al legislador. La defensa del control se vuelve especialmente sólida cuando impide que una mayoría cierre la participación de sus adversarios o prive a una persona de garantías constitucionales exigibles. Se trata de proteger los derechos y las condiciones de la decisión democrática, no de reemplazarla sistemáticamente. Es una justificación del control bajo límites, no una prueba de infalibilidad judicial.

Defender la supremacía constitucional exige, por eso, jueces independientes, competencias delimitadas y decisiones motivadas, abiertas a la crítica pública. En la República Dominicana, el artículo 184 establece que las decisiones del Tribunal Constitucional son definitivas e irrevocables y constituyen precedentes vinculantes para los poderes públicos y todos los órganos del Estado. Esa fuerza jurídica obliga a acatarlas; no las convierte en intelectualmente infalibles.

Para justificar su intervención, el tribunal debe identificar la norma constitucional aplicable, confrontar los argumentos que sustentan la medida y explicar la incompatibilidad constitucional que debe corregir. Invocar un derecho de manera genérica no autoriza a imponer toda la política que los jueces preferirían. Cuando subsisten alternativas constitucionalmente admisibles, corresponde escogerlas a las instituciones democráticas responsables de gobernar.

También debe justificarse el alcance de la reparación. Corregir una lesión puede requerir órdenes concretas, pero no concede una autorización general para sustituir al legislador o administrar desde el tribunal. La respuesta debe atender la infracción constitucional identificada y preservar el espacio de decisión que siga siendo compatible con los derechos.

Estas exigencias obligan a evaluar tanto al controlado como al controlador; no prueban la superioridad universal de un modelo de control de constitucionalidad. La independencia protege frente a represalias, pero no exime de rendir razones. Un constitucionalismo que desconfía del presidente y del legislador, pero concede confianza incondicional al tribunal, deja incompleta su propia tesis.

Cambiar las reglas sin apropiarse de ellas

Existe otra objeción legítima: una Constitución también puede conservar arreglos injustos. No basta invocarla para demostrar que todo lo establecido merece permanecer ni que toda decisión de una generación deba obligar perpetuamente a las siguientes. Las generaciones presentes deben poder transformar las instituciones de su convivencia; de lo contrario, la estabilidad se convertiría en inmovilismo.

El artículo 267 de la Constitución dominicana exige seguir los procedimientos constitucionales de reforma. El artículo 268 añade límites materiales: excluye modificaciones relativas a la forma de gobierno establecida en el artículo 4 y a las reglas de elección presidencial del artículo 124. El poder de reforma previsto en el orden vigente tiene, por tanto, límites de procedimiento y de contenido.

Constatar la existencia de esos límites jurídicos no resuelve, por sí solo, el debate sobre su justificación democrática. Defender su rigidez exige demostrar que protege las condiciones de la libertad y de la competencia política, no simplemente los intereses de quienes la establecieron. La Constitución debe resguardar la continuidad de la democracia sin convertir todas las preferencias de una época en obligaciones perpetuas.

De ahí no se sigue que toda reforma promovida por quien gobierna sea abusiva. Hay que examinar su contenido, su procedimiento y sus efectos sobre los derechos y la competencia política. Tampoco basta invocar un supuesto poder constituyente ilimitado: con ello se abandona la justificación de una competencia conferida por el orden vigente y se plantea una ruptura cuya legitimidad no queda demostrada por una victoria electoral.

La prueba de la imparcialidad

Ningún texto puede ejecutar por sí mismo los límites que establece. Si imaginamos un sistema en el que los órganos fiscalizadores carecen de recursos, los tribunales no pueden hacer cumplir sus decisiones y quienes denuncian abusos están expuestos a represalias, la proclamación de supremacía constitucional no bastaría para proteger a nadie.

La distancia entre reconocer un derecho y poder reclamarlo es parte del problema constitucional. La defensa del texto necesita instituciones capaces, pero también ciudadanos dispuestos a exigir su cumplimiento cuando resulta incómodo para el partido, el dirigente o la causa que apoyan. De otro modo, la Constitución se reduce a un argumento de oposición que se abandona al llegar al gobierno.

Propongo, por eso, una prueba sencilla: antes de respaldar una facultad excepcional para el gobernante preferido, preguntémonos si la aceptaríamos en manos de nuestro adversario. Si la respuesta cambia únicamente por la identidad de quien manda, defendemos una ventaja circunstancial. La prueba revela favoritismos, pero no basta para validar una facultad: incluso una regla aceptada para todos puede lesionar derechos.

La Constitución democrática protege a quien pierde y permite gobernar a quien gana, dentro de reglas que ninguno posee. Su fuerza debe alcanzar a cualquier autoridad, incluso respaldada por una mayoría, para que una victoria no suprima derechos ni cierre la posibilidad de una derrota futura.

El pueblo no deja de ser soberano el día en que elige a sus gobernantes. Precisamente por eso, sus gobernantes nunca deben convertirse en sus dueños.

Por José Manuel Jerez