Buenos Aires — La comparación entre la salida argentina de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y una eventual salida del Mercosur no es solo política: tiene una base jurídica que las diferencia de manera sustancial. Mientras la primera avanzó por decreto en un terreno de ambigüedad normativa que generó fuertes cuestionamientos constitucionales, la segunda tiene un mecanismo de salida explícito en el propio tratado fundacional. Eso no significa, sin embargo, que el camino esté despejado para el Poder Ejecutivo.

El precedente OMS: una salida por decreto en zona gris

La Argentina ingresó a la OMS en 1948 mediante la Ley 13.211, sancionada el 30 de junio de ese año. A lo largo de las décadas siguientes, el Congreso aprobó sucesivas enmiendas a la Constitución de la OMS mediante nuevas leyes: la 15.911 (1961), la 18.812 (1970), la 21.406 (sancionada durante la última dictadura, en 1973) y, ya tras la reforma constitucional de 1994, la 24.403, la 25.185 y la 25.330. Ese entramado normativo es clave porque la Constitución de la OMS no contiene disposiciones expresas sobre la denuncia por parte de un Estado miembro, a diferencia de lo que ocurre con el Tratado de Asunción. Frente a ese vacío, el constitucionalista Andrés Gil Domínguez recurrió al Artículo 56 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que establece que un tratado sin cláusula de denuncia expresa no puede ser objeto de retiro, salvo que conste que fue intención de las partes admitir esa posibilidad o que ese derecho pueda inferirse de la naturaleza del tratado —como ocurrió, según el propio experto, con la salida de Estados Unidos en 2020, bajo la primera presidencia de Donald Trump—. Aun aceptando esa interpretación forzada, Gil Domínguez concluyó que la salida «requiere la aprobación previa del Congreso con una mayoría simple» y que la denuncia recién surtiría efectos «a partir del año de notificada».

El Gobierno de Milei optó por otro camino: el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU), anunciado por el vocero presidencial Manuel Adorni el 5 de febrero de 2025 bajo el argumento de «profundas diferencias» con la gestión sanitaria de la pandemia de covid-19. Constitucionalistas consultados por distintos medios coincidieron en el diagnóstico: si la Constitución exige la intervención del Congreso para celebrar un tratado internacional —negociación y firma del Ejecutivo, aprobación o rechazo del Legislativo, ratificación final del Ejecutivo—, sería contradictorio que ese mismo tratado pudiera «borrarse de un plumazo» por decisión unilateral del Poder Ejecutivo. Un análisis publicado en La Nación fue categórico: «Salir de la OMS sin la participación del Congreso es inconstitucional«. Expertos citados por France 24 fueron más allá, advirtiendo que si el Ejecutivo insistía en la vía unilateral, «se abriría una controversia constitucional y podría ser declarado inconstitucional por la Corte Suprema», dejando la medida «sujeta a impugnación en sede judicial y legislativa». Pese a las objeciones, el trámite avanzó igual: la notificación formal se realizó el 17 de marzo de 2025 ante el secretario general de la ONU y el retiro se hizo efectivo un año después, el 17 de marzo de 2026, según confirmó el canciller Pablo Quirno.

El caso Mercosur: una salida prevista, pero no sin obstáculos

El Tratado de Asunción, a diferencia de la Constitución de la OMS, sí regula expresamente el mecanismo de denuncia. El Artículo 21 (Capítulo V) exige que el Estado que desee desvincularse comunique esa intención «de manera expresa y formal» a los demás socios y entregue el documento de denuncia al Ministerio de Relaciones Exteriores de Paraguay —país depositario del Tratado— dentro de un plazo de 60 días, que luego lo distribuye a los demás Estados Parte. El Artículo 22 añade una salvaguarda temporal relevante: una vez formalizada la denuncia, los derechos y obligaciones del Estado saliente continúan vigentes por dos años adicionales, con excepción de aquellos aspectos que se acuerden entre las partes dentro de los 60 días posteriores a la formalización. Esto significa que, a diferencia de la OMS —donde el plazo de espera es de un año y no hay obligaciones remanentes específicas—, una salida del Mercosur tendría un período de transición más largo y jurídicamente más denso, con el programa de liberación comercial y otros compromisos sosteniéndose durante ese bienio.

La pregunta constitucional, sin embargo, no desaparece por el hecho de que el tratado prevea la salida. La Argentina aprobó el Tratado de Asunción mediante la Ley 23.981, sancionada por el Congreso en 1991. Bajo la misma lógica que aplicaron los constitucionalistas al caso OMS —que la denuncia de un tratado debería requerir una mayoría legislativa equivalente a la que se usó para aprobarlo—, una salida del Mercosur también debería pasar por el Congreso. Este punto se refuerza por una razón adicional: la Constitución Nacional reformada en 1994 distingue tres categorías de tratados en su Artículo 75 —los de jerarquía constitucional (dos tercios de ambas Cámaras), los de integración regional (mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara) y el resto (mayoría simple)—, y establece explícitamente que la denuncia de los dos primeros tipos debe aprobarse con la misma mayoría exigida para su aprobación. El Mercosur, como acuerdo de integración regional, entra directamente en esa segunda categoría, lo que en términos jurídicos deja menos margen de ambigüedad que el que existía con la OMS. Es decir: si en el caso sanitario la discusión giró en torno a si el Congreso debía intervenir, en el caso del Mercosur el propio texto constitucional argentino parece dejarlo fuera de discusión.

Qué podría intentar el Ejecutivo de todos modos

El antecedente de la OMS sugiere que la falta de claridad constitucional no necesariamente detiene a la Casa Rosada. Tal como ocurrió con ese organismo, el Gobierno podría optar por un DNU invocando el mecanismo de denuncia previsto en el Artículo 21 del Tratado de Asunción como si fuera una atribución exclusiva del Poder Ejecutivo en materia de relaciones exteriores, y dejar que sea el Congreso —o eventualmente la Justicia— quien reaccione a posteriori, tal como ocurrió con el DNU 70/2023, que fue rechazado en el Senado pero nunca tratado en Diputados y por eso sigue vigente. Ese antecedente muestra que, incluso frente a un rechazo parcial del Congreso, un decreto presidencial puede permanecer en vigor de facto si no completa el trámite de derogación en ambas Cámaras. La diferencia central respecto de la OMS es que una salida del Mercosur afectaría de manera directa y cuantificable la estructura arancelaria del comercio exterior argentino —con Brasil como primer socio comercial—, lo que multiplicaría exponencialmente la cantidad de actores con interés directo en judicializar o bloquear parlamentariamente la medida: cámaras empresariales, provincias exportadoras, gobernadores y bloques legislativos aliados que hoy sostienen la gobernabilidad de Milei en el Congreso.

Fuentes consultadas: Ley 23.211 y compendio legislativo del Ministerio de Salud; Ley 23.981 (Tratado de Asunción, Infoleg); Constitución Nacional Argentina (Art. 75, incisos 22 y 24); Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (Art. 56); declaraciones del constitucionalista Andrés Gil Domínguez; La Nación; France 24; Infobae; elDiarioAR; Euronews.