Episódio final da série Taxas da Suframa

Em 14 de outubro de 2026, transitou em julgado o acórdão em que o Superior Tribunal de Justiça (STJ) declarou a legalidade a Taxa de Controle de Incentivos Fiscais (TCIF), cobrada pela Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa).

Termina assim, quase dez anos depois da edição da Medida Provisória (MP) nº 757/2016, convertida na Lei nº 13.451/2017, a disputa sobre a terceira tentativa da União de remunerar as atividades de controle dos incentivos fiscais previstos no Decreto–Lei nº 288/1967. As duas primeiras tentativas não resistiram ao controle de constitucionalidade.

A Suframa é a autarquia federal que administra a Zona Franca de Manaus (ZFM), criada pela Lei n^o 3.173/1957, reestruturada pelo mesmo Decreto–Lei e prorrogada até 2073 pelos artigos 40, 92 e 92-A do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Ela controla, nas áreas incentivadas do modelo ZFM, a entrada de mercadorias nacionais e importadas e acompanha os projetos industriais para efeito de acesso aos incentivos fiscais federais. Esse controle configura exercício de poder de polícia e pode ser remunerado por taxa.

Primeira temporada: o preço público

O Decreto–Lei nº 288/1967 estabeleceu a possibilidade de a Suframa cobrar taxas por ato do superintendente. Na prática, a Suframa cobrou durante anos um “preço público”, fixado e atualizado por portarias.

Mas o Supremo Tribunal Federal (STF) julgou inconstitucional essa cobrança no RE 556.854/AM, em 2011. Confirmou posição das instâncias inferiores no sentido de que a exação possuía natureza jurídica de taxa e que sua criação por ato administrativo violava o artigo 150, I, da Constituição Federal (CF).

Segunda temporada: a TSA

No curso do contencioso sobre o preço público, a União criou a Taxa de Serviços Administrativos (TSA) por meio da Medida Provisória nº 2.015–1/1999, convertida na Lei nº 9.960/2000.

Essa taxa também foi considerada inconstitucional. Em 2014, a Corte Especial do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1) reconheceu a inconstitucionalidade da TSA no INAMS 0005632–98.2007.4.01.3200/AM. E em 2016, o STF resolveu definitivamente a questão no ARE 957.650 (Tema 891), confirmando a inconstitucionalidade da TSA por violação do artigo 145, II, da CF.

Terceira temporada: a TCIF

Uma reação aos julgamentos foi a edição da MP nº 757/2016, convertida na Lei nº 13.451/2017, que instituiu a Taxa de Controle de Incentivos Fiscais (TCIF). A proposta nasceu de estudo da Procuradoria Federal junto à Suframa, órgão da Advocacia–Geral da União.

Desta vez, as atividades estatais foram descritas detalhadamente, compreendendo o licenciamento prévio das importações, o controle de ingresso de mercadorias nacionais e as atividades de fiscalização correlacionadas. Na sequência, foram descritos os fatos geradores, os contribuintes, os valores e a forma de recolhimento.

E os critérios de cálculo foram estipulados de modo objetivo. Em geral, são cobrados R$ 200,00 por pedido de licenciamento ou por nota fiscal registrada e R$ 30,00 por mercadoria. Para mercadorias destinadas a processo fabril de projeto aprovado pela Suframa, os valores são R$ 250,00 e R$ 45,00, respectivamente. Porém, todos esses valores são limitados a 0,5% do valor das mercadorias, ou a 1,5% no caso de processo fabril.

Embora tenham sido especificados os parâmetros constitucionais e legais necessários para a regular cobrança da TCIF, formou-se novo contencioso judicial a seu respeito. Alguns contribuintes alegam que a taxa tem base de cálculo própria de impostos e possui caráter confiscatório, além de não guardar referibilidade com os custos das atividades de controle. Geralmente são invocados os artigos 145, II e § 2º, e 150, IV, da CF, e o artigo 77, parágrafo único, do Código Tributário Nacional.

O TRF1, que julga a maioria das ações contra a Suframa em razão da competência territorial, confirmou a validade da TCIF, sendo representativo o julgamento da AMS 1006791–05.2020.4.01.3200. Aplicou a Súmula Vinculante nº 29 do STF, que admite o uso de elementos da base de cálculo de impostos para definição das taxas, desde que não haja identidade integral. O TRF1 também considerou não ter havido prova de caráter arrecadatório ou de confisco.

A questão chegou ao STF. Em setembro de 2025, no Tema 1.430, fixou que são “infraconstitucionais e fáticas” as controvérsias sobre referibilidade, base de cálculo e alegado confisco da TCIF.

O contraste com o Tema 891 é marcante. A TSA caiu no STF por um vício constitucional evidente. A TCIF nem sequer ofereceu ao tribunal uma questão constitucional a decidir. Com isso, a palavra passou ao STJ.

A última palavra do STJ

No STJ, a questão chegou a ser indicada para julgamento sob o rito dos recursos repetitivos, na Controvérsia 803, formada pelo REsp 2.240.073/AM e pelo REsp 2.240.079/AM, mas a indicação foi cancelada em 8 de junho de 2026, pelo decurso do prazo regimental.

Posteriormente, em 17 de junho de 2026, no REsp 2.259.484/AM, o STJ decidiu que “é legal a Taxa de Controle de Incentivos Fiscais – TCIF, cobrada pela Superintendência da Zona Franca de Manaus – Suframa para o custeio de atividades inerentes à fiscalização e ao controle de ingresso de mercadorias, com incentivos fiscais, na Zona Franca de Manaus, nas áreas de livre comércio e na Amazônia Ocidental”.

O voto condutor registrou que “não há como se concluir que os valores da taxa não têm correlação com o custo real das atividades exercidas pela Suframa, ao tempo em que não se notam base de cálculo e fato gerador idênticos aos de impostos nem fórmula de cálculo vinculada ao capital das sociedades empresárias”.

A decisão transitou em julgado e já orienta novos julgamentos, como o do REsp 2.280.867/AM, de 9 de setembro de 2026.

O fim da série

Passados quase dez anos da edição da Medida Provisória nº 757/2016, o ciclo parece encerrado. As duas primeiras tentativas de remunerar as atividades da Suframa sucumbiram por violar limitações ao poder de tributar. Mas a TCIF foi concebida olhando pelo retrovisor para não repetir os erros das antecessoras. A lei descreveu a atividade estatal antes de tributá-la e mediu a taxa pelo volume de operações controladas, com valores fixos dimensionados em estudos técnicos, servindo o valor das mercadorias apenas como limite, de modo a afastar o efeito confiscatório e a regressividade.

Em relação à referibilidade das taxas, não se exige equivalência matemática entre o valor cobrado e o custo da atividade, mas razoável correspondência (RE 1.047.556/SP). E essa correspondência deve ser aferida considerando toda a estrutura envolvida no controle: cadastro, licenciamento, conferência documental, vistoria física e acompanhamento do emprego dos insumos no processo produtivo básico.

A jurisprudência confirmou esse desenho. Ao qualificar a controvérsia como fática e infraconstitucional, o STF deixou a matéria ao exame das instâncias ordinárias e do STJ, que reconheceram a legalidade da cobrança e a correlação entre os valores exigidos e o custo das atividades da Suframa.

Com a manutenção dos incentivos da ZFM até 2073, inclusive no novo sistema da reforma tributária, a atividade de controle que fundamenta a TCIF permanece necessária. Enquanto houver incentivos a controlar, haverá fundamento para a taxa. Ao que tudo indica, não há previsão de uma quarta temporada.