Más tributaria que recorte: claves de la Ley de Rescate de Abelardo

“Si Milei, Carrasquilla y Petro hicieran una tributaria juntos, el resultado sería esta ley de rescate”, dice un banquero que pide reserva de su nombre, nervioso por la metáfora. La Ley de Rescate Económico, como la llama el gobierno de Abelardo De la Espriella, fue presentada con un evento de tarima en la plaza de Bolívar por el vicepresidente, José Manuel Restrepo, y el ministro de Hacienda, Miguel Gómez, ante poco público y sin preguntas de la prensa. 

Es la ley más esperada del nuevo gobierno, pues se presenta como la solución a la grave crisis fiscal que heredó del gobierno de Gustavo Petro, y viene a recortar un abultado Presupuesto aprobado por decreto tras un error de trámite en el Congreso. Si solucoona la crisis. Traer una fuerte tijera al gasto público, por medio de poderes extraordinarios para que De la Espriella recorte el Estado por decreto presidencial. De otro lado, una reforma tributaria que evoca al mismo tiempo los impuestos propuestos que el Congreso le rechazó a Petro y los que la calle le cobró a Alberto Carrasquilla en 2021. Entre ellos, varios muy impopulares, como más IVA a la gasolina, al café y a las frutas y verduras.

La ley tiene 106 artículos y busca, entre recortes y nuevos impuestos, recuperar 3,58% del PIB en 2028 y en 4,09% en 2030, según la exposición de motivos. Es una reforma muy ambiciosa que será difícil de sacar del Congreso pero ataca de frente los problemas fiscales. Golpea a la clase media, clave en la victoria de De la Espriella, ayuda a las empresas en impuesto de renta, a los ricos reduciendo el umbral del impuesto al patrimonio, pero aumenta el costo del empleo formal.

Estas son las claves del proyecto:

1.Le da un poder extraordinario al presidente

De la Espriella llegó al gobierno prometiendo un recorte del 40% del Estado. Esta ley se queda corta, pero hace parte del tijeretazo que les prometió tanto a los electores como a los inversionistas. Nadie ha logrado algo similar desde que Álvaro Uribe pegó varios ministerios en su primer mandato. Y nadie había pedido tantos poderes para hacerlo desde entonces. 

El artículo 7 le da al presidente facultades extraordinarias por seis meses para “suprimir, fusionar y escindir ministerios y departamentos administrativos, así como determinar o modificar su denominación, objetivos, estructura orgánica”. También para “suprimir, fusionar, escindir y cambiar la naturaleza jurídica” de superintendencias, agencias, unidades administrativas especiales y establecimientos públicos. 

Eso le permitiría al gobierno, sin volver al Congreso, desde cambiarles el nombre a las entidades hasta fusionarlas, eliminarlas o convertirlas en otro tipo de entidad. La idea ya la había propuesto el uribismo en un proyecto de los senadores Juan Caicedo y Julia Correa.

 “Lo que se había demostrado hasta ahora es que las reformas tributarias no estaban siendo exitosas en aumentar el recaudo. Después de las reformas tributarias en los últimos 30 años, había que intentar algo diferente. Y esto es algo diferente”, dice Armando Armenta, economista sénior de AllianceBernstein.

Desde sectores críticos al gobierno expresan temor por la falta de los límites al poder otorgado a De la Espriella. “Hay unas consecuencias que me parecen muy peligrosas, muy preocupantes”, dice Simón Gómez, director del centro de pensamiento económico petrista Centro Vida. Para él, es una reforma constitucional “por la vía de atrás”: “La Constitución consagra los derechos, y construir los derechos en el tiempo ha necesitado una institucionalidad que lleva 30 años de construcción”. Gómez también critica la comisión de seguimiento que crea el artículo, de dos senadores, dos representantes y cuatro funcionarios del gobierno.

El artículo pide que el recorte empiece por los cargos directivos y asesores, las vacantes y los empleos temporales, y que una entidad fusionada no cueste más que la suma de las que se fusionaron. También protege a las madres y padres cabeza de familia, a las personas con discapacidad y a quienes estén a tres años de pensionarse.

No son las únicas facultades. El artículo 96 le da al gobierno otros seis meses para cambiar el sistema de carrera de la Dian. Según el exdirector de esa entidad Luis Carlos Reyes, la ley “permitiría eliminar los concursos anuales para ingresar a la Dian y regresar a la práctica de nombrar a miles de funcionarios”.

La ley también propone un recorte al gasto y los salarios de los funcionarios del Estado. Obliga a que el gasto de personal del Presupuesto, sin contar la fuerza pública, baje 20% en 2028, unos $9,6 billones según Hacienda. El gobierno no especifica si el ajuste será suprimiendo cargos, lo que costaría en indemnizaciones, o bajando salarios y primas. En 2029 y 2030, el gasto de personal no podrá crecer más de 0,5 puntos por encima de la meta de inflación.

Lo segundo es un recorte de 50% en el costo de los contratos de prestación de servicios en 2027 frente a 2026. Es incluso menor que el que planteó el gobierno en su directiva presidencial, pero lo vuelve ley y obligatorio. Desde 2028, además, ese gasto no podrá crecer más que la inflación. Esto reduce la burocracia, pero también puede afectar el funcionamiento del Estado.

2. Sí hay tijeretazo, pero la mayoría de la plata viene de más impuestos

Sin embargo, la tijera se ve más grande de lo que realmente es. En la presentación de la ley, el vicepresidente Restrepo repitió que “siete de cada diez pesos del ajuste son por recorte del gasto”. La cifra sale de la exposición de motivos, que dice que “cerca del 70% del ajuste proviene de medidas orientadas a reducir, racionalizar y mejorar la eficiencia del gasto público”. 

Pero ese cálculo es engañoso, porque cuenta como “reducción del Estado” terminar con las gabelas que ya se le han dado a varios sectores. En el papel, reducir los impuestos a los licores, por ejemplo, reduce los ingresos a la Dian, lo que contablemente se considera un “gasto”. Pero subirlo, haciendo que lo  paguen los consumidores, difícilmente se puede contar como un recorte.

Eso mismo pasa con la exoneración de aportes de seguridad social que hoy no pagan las empresas, entre otras medidas, que también se contabilizan como “recortes”.

Si se dejan solo los recortes de verdad a las transferencias y fondos, a la nómina y a los contratistas, suman 0,74% del PIB en 2028, unos $16,7 billones, el 21% del efecto de la ley. Es decir, uno de cada cinco pesos, no siete de cada diez como dice Restrepo. 

3. Una tributaria con aumento del IVA y apretón a la clase media

Como el recorte no es la mayor parte del ajuste, la plata sale sobre todo de subir los ingresos vía impuestos, es decir, una tributaria. En términos de los nuevos  impuestos, se trata de un híbrido de medidas que habían propuesto Petro, con el ministro Germán Ávila, y Duque, con Alberto Carrasquilla. 

Lo que más plata trae viene de donde usualmente echan mano las tributarias en Colombia: el IVA y sello Carrasquilla. El proyecto se cuida de decir que no toca la “canasta básica”, los ítems de alimentos más básicos. Sin embargo, sí le pega a productos de consumo masivo como el cacao, el café y el azúcar y elimina de la lista de exentos del 5% a las frutas y muchas verduras. También toca las importaciones de productos comprados por plataformas digitales, los carros híbridos, los biocombustibles y un largo etcétera. 

También como proponía la reforma de Carrasquilla, baja el umbral del impuesto de renta a personas. Lo que los economistas llaman ampliar la base tributaria. Crea un nuevo umbral con impuesto del 9% para asalariados de ingresos mensuales por encima de $3.300.000, tendría que pagar el impuesto sobre sus ingresos adicionales a ese valor. .

En términos de la plata que recauda, la reforma de De la Espriella se parece más a la de Carrasquilla: el 60% de esa plata sale de medidas que él había propuesto total o parcialmente en 2021. Incluyendo algunas de las más polémicas, como subir el IVA de bienes de la canasta básica —así el gobierno lo niegue— a bienes como la gasolina, frutas y verduras. También empezarán a pagar el 19% completo de la tarifa plena de IVA el café, azúcar, insumos para alimentos animales y los biocombustibles. Esto último afectará aún más el precio de la gasolina.  

Otra parte viene inspirada en la tributaria que se hundió con Petro, en 2025: el IVA de 19% a los licores, los mismos impuestos a cigarrillos y vapeadores ($11.200 por cajetilla y $2.000 por mililitro), más impuesto al consumo de licores, IVA a las apuestas en línea, a las compras por internet de menos de 200 dólares y al software, 30% de impuesto a los premios de lotería, una normalización tributaria de 15%, más impuesto al carbono y la extensión de la sobretasa al sector financiero.

En número de artículos, el parecido es grande: de los 50 artículos tributarios, el 16% es igual a lo que propuso Petro y el 42% se le parece en parte. Pero en plata pesa menos. Las medidas que Petro ya había propuesto, total o parcialmente, son el 21% de la plata nueva que la ley espera recoger en 2028. 

La similitud con la fallida tributaria de Petro puede jugarle en contra. Pone en aprietos al partido de gobierno más grande, el Centro Democrático, que criticó esas medidas y ahora las tiene que votar en la ley de su gobierno aliado. “Los colombianos esperan una reducción o incluso eliminación de impuestos, no que se aumenten ni se creen nuevos”. Trinó el director del Centro Democrático, Gabriel Vallejo. 

Para ablandar al Congreso, la ley trae algunos dulces para las regiones de los congresistas. Les abre a gobernaciones y alcaldías $15,1 billones de espacio para endeudarse, les permite comprometer vigencias futuras para el primer año del siguiente gobierno y libera a los municipios de aportar el 10% de sus ingresos al fondo de pensiones territoriales, el Fonpet. También juega con el calendario: el grueso del golpe del IVA arranca el 1 de enero de 2028, después de las elecciones regionales de octubre de 2027.

Por eso, aunque el gobierno cumplió, que la ley se vuelva realidad así como se presenta será difícil. “La señal positiva por parte del gobierno ya está. Ya ellos cumplieron, ahora le falta al Congreso”, dice Armenta, del fondo de inversión. 

Las acciones del mismo gobierno muestran que espera dificultades: el lunes colocó bonos en dólares por US$5.200 millones, la más grande de la historia, antes de radicar la ley. “Pensando en los retos que va a tener el trámite de la Ley de Rescate Económico en el Congreso, el gobierno aprovechó la ventana de oportunidad de la expectativa de la reforma”, dice Alejandro Rojas, analista del Banco de Bogotá.

Los inversionistas, en todo caso, ya cuentan con que el Congreso le meta tijera a la ley. “En las cuentas de todo el mundo está que se va a diluir”, dice Armenta. “Si esto pasa así como está en el papel, Colombia recupera el grado de inversión en tres años”.

4. A los pobres les devuelven, a los ricos les cobran menos patrimonio

Otro frente de oposición puede surgir con la protesta social. El grueso del aumento de recursos viene del IVA, cerca de $25 billones. Ese es un impuesto fácil de recaudar, pero inequitativo. Vale lo mismo para todos los ciudadanos, más allá de su nivel de ingresos, por lo que es mucho más caro para los pobres. 

Por eso el gobierno propone un programa de devoluciones ambicioso que cuesta cerca de $20 billones de pesos (lo que hace que el recaudo neto sea de $25 billones). De esta forma, afirma que no hay impuesto a la “canasta básica”.

Aún así, el ministro Gómez dice que su ley “le pide a los más ricos e incluso le da a los más pobres”. Para compensar los aumentos en el IVA, Gómez propone devolverles el IVA a los más pobres con un mecanismo llamado EfectIVA, que en teoría haría que de forma neta no pagarán nada, según el proyecto. Le devolvería el 100% al 30% más pobre del país, unos 19 millones de personas, y entre el 50% y el 30% a otros 16 millones en situación de vulnerabilidad. Cuesta $20 billones al año. Eso ya lo había propuesto Carrasquilla en la tributaria que causó el estallido social, aunque como una suma fija de $50 mil al mes para unos 4,7 millones de hogares pobres.

El problema es que esta devolución puede quedarse en el papel, porque lo que se devuelve depende de las facturas electrónicas que se le expidan a cada persona con su cédula. Los más pobres son los que más compran en tiendas informales que no dan factura, pero que igual cobran el IVA en sus precios porque se surten de lugares formales. 

La ley tiene otra herramienta para los más pobres: un monto mínimo cada mes para las personas en pobreza extrema, aunque no tengan facturas. Pero ese monto no está definido. La ley dice que lo fijará Hacienda en un acto administrativo y que podrá ir de cero hasta el tope de la devolución, 5,5 UVT al mes, unos $288 mil.

Pero la clase media queda en un sándwich. Sin devolución de IVA y un mayor cobro de renta. A eso se suma que sube la cotización a salud de quienes ganan más de dos mínimos. Según cálculos de La Silla con las tablas de la ley, un asalariado de $6 millones al mes pagaría unos $2,1 millones más al año entre renta y salud. Uno de $10 millones, unos $4,3 millones más. La senadora uribista María Clara Posada ya anunció que votará “en contra de cualquier medida que aumente” la carga de la clase media.

El golpe también llega por el consumo. Después del IVA, la medida que más plata trae es un nuevo impuesto a la producción de cerveza, que recaudaría $7,1 billones al año. Hacienda estima que los cigarrillos subirían 47%, los vapeadores 53% y los licores 32,6% en promedio. Según cálculos de La Silla con las tarifas de la ley, una cerveza de $3.500 pasaría a costar unos $5.000.

La ley también amplía el impuesto a las bebidas azucaradas, que el uribismo quiere tumbar. Desde 2028 pagarían también las gaseosas y jugos con menos de 5 gramos de azúcar y las bebidas “light” o “zero” con edulcorantes, que hoy no pagan, lo que sumaría unos $1,8 billones al año. Es el mismo impuesto que el representante del Centro Democrático Daniel Briceño quiere eliminar con un proyecto de ley que anunció en agosto con la representante Carol Borda.

Pero al mismo tiempo la ley beneficia a los más ricos. El impuesto al patrimonio se pagará menos, porque sube el patrimonio mínimo para pagarlo de 72.000 a 95.500 UVT, es decir, de $3.771 millones a $5.000 millones, y solo estará vigente hasta 2030. 

Esto es muy poco positivo en términos de opinión pública, pues beneficia a los ricos y golpea a los pobres y a la clase media, pero es lo que piden los expertos. “Si uno piensa en el deber ser de un estatuto tributario, esto lo están haciendo: quita exenciones del IVA, reduce el tema de parafiscales”, dice Rojas. Las comisiones de expertos de 2015 y de beneficios tributarios de 2021, que cita la exposición de motivos, pedían buena parte de estas medidas. La discusión es qué tan posible es que pasen. “La de Carrasquilla, todos los técnicos decían que era una de las mejores reformas tributarias que se le proponían al país”. ¿Y qué pasó? “Ya sabemos qué pasó”, dice Rojas.

5. Apuesta por el sector privado

A costa de cobrarles más impuestos a las personas, el gobierno apuesta todo por la empresa privada. Les baja la renta a las empresas de 35% a 33% en 2027 y a 31% desde 2028, lo que le cuesta al fisco entre $9,5 y $12 billones al año según las cifras de Hacienda. 

Y crea el Régimen Único para Generar Estabilidad Empresarial (Ruge), inspirado en el Rigi de Javier Milei en Argentina y en los contratos de estabilidad jurídica de la confianza inversionista de Álvaro Uribe. Da beneficios tributarios y asegura que no se cambian las reglas de juego por 16 años a quienes hagan grandes inversiones nuevas: renta de 20% para los proyectos que arranquen en 2027 o 2028 y de 26% desde 2029, dividendos de 8% para extranjeros, depreciación acelerada y sin impuesto al patrimonio.

Aplica para inversiones de al menos $426.000 millones en infraestructura, energía y minería; $290.000 millones en industria y economía digital, y $135.000 millones en agroindustria, turismo y servicios. Estas medidas han tenido resultados mediocres en Colombia: entre 2006 y 2014 se firmaron 72 contratos de estabilidad jurídica, y un estudio del BID concluyó que ese estímulo “fue inefectivo para promover la inversión”.

El gobierno espera que con estos beneficios mejore la inversión: calcula $31 billones comprometidos entre 2027 y 2030 y 29 mil empleos directos. No dice cuánto le cuesta al fisco. 

Pero para los empresarios hay una contracara, a través de más cobros parafiscales al empleo. Para cerrar el hueco que dejó el gobierno Petro en salud, la ley sube los aportes. Quienes ganan más de dos mínimos pagarían al menos 1,5 puntos más en salud si son empleados (de 4% a entre 5,5% y 8%) y al menos medio punto más si son independientes (de 12,5% a entre 13% y 15,5%). Y, sobre todo, las empresas vuelven a pagar Sena, Icbf y salud por sus trabajadores de más de dos mínimos. Hoy no los pagan por quienes ganan menos de diez, una exoneración que creó la reforma de Mauricio Cárdenas en 2012 para promover el empleo formal. 

Ñapa: Explore la ley medida por medida 

En este visualizador puede buscar y ordenar las 63 medidas de los 106 artículos de la Ley de Rescate, ver cuáles había propuesto Petro o Carrasquilla. ley-rescate-economico.vercel.app