O PL da lei geral do controle concentrado e a reforma do processo constitucional

Aprovado pela Câmara dos Deputados no final de 2025, o Projeto de Lei nº 3.640/2023 aguarda, desde então, andamento no Senado Federal. O texto, originário de comissão de juristas presidida pelo Ministro Gilmar Mendes, dispõe sobre o processo e o julgamento das ações de controle concentrado de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal e, ao fazê-lo, revoga as Leis nº 9.868/1999 e nº 9.882/1999. A intenção é reunir em diploma único a disciplina da ação direta de inconstitucionalidade, da ação declaratória de constitucionalidade, da ação direta de inconstitucionalidade por omissão e da arguição de descumprimento de preceito fundamental.

O PL merece exame atento do Senado e da sociedade, diante das inúmeras e relevantes alterações que pretende promover na jurisdição constitucional[1]. Este artigo se dedica ao art. 8º, que delimita o objeto das ações. Seu inciso I admite o controle, por ADI ou ADC, de “emenda constitucional, lei ordinária, lei complementar, lei delegada ou ato[s] normativo[s] federais ou estaduais dotados de generalidade e abstração”. A utilização da locução “dotados de generalidade e abstração” abrange, por óbvio, as medidas provisórias, mas carrega consequências relevantes, autorizando o controle de uma categoria de normas que o dispositivo não nomeia expressamente, mas que tem ocupado com frequência crescente a jurisdição constitucional: os Decretos presidenciais e estaduais.

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O primeiro aspecto a se assinalar é que o inciso I positiva, como requisito de admissibilidade, um critério que o Supremo há muito emprega. A regra tradicional é a de que atos secundários – como os regulamentos de execução – não inauguram, por si sós, o controle abstrato, por se situarem no plano da legalidade, e não no da confrontação com o texto constitucional. A essa regra o Tribunal foi opondo exceções, conhecendo das ações quando o ato, a despeito da forma, apresenta densidade normativa, o que seria aferido, dentre outros atributos, por suas generalidade e abstração[2]. Ao converter esse teste jurisprudencial em lei formal, o projeto dá um passo em prol da segurança jurídica quanto às espécies aptas a figurar como objeto de ADI e ADC.

Mas é preciso cautela interpretativa. A locução “dotados de generalidade e abstração”, se lida com rigor literal, pode resultar em autorização ampla para que qualquer ato normativo com esses atributos possa ser objeto de controle concentrado de constitucionalidade, o que não é correto, nem desejável. Não se pode prescindir da necessária ofensa direta ao texto constitucional, sob pena de se alargar excessivamente o cabimento das ações, com prejuízos à separação e ao próprio funcionamento do STF. Afinal, por definição, regulamentos são atos normativos destinados a situações gerais e abstratas, não a atos concretos, de modo que, se aplicado o critério a ferro e fogo, qualquer regulamento poderia ser analisado no bojo de ADI ou ADC. Se, todavia, o intuito for de fato ampliar o acesso ao controle concentrado, isso também precisa ser avaliado pelo Senado Federal, diante da ampliação da competência do STF.

O segundo aspecto é um aparente erro de redação no inciso III do art. 8º, que destina à ADPF “ato do poder público, lei municipal ou ato normativo primário anteriores a promulgação da Constituição Federal de 1988, que causem ou possam causar lesão a preceito fundamental”. Ao colocar no plural a expressão “anteriores à promulgação da Constituição”, a dicção do texto parece empregá-la aos três tipos citados: ato do poder público, lei municipal e ato normativo primário. Decerto, quer-se apenas fazer referência a ato normativo primário anterior à Constituição de 1988; caso contrário, o inciso restringiria imensamente o controle de atos do poder público pelo STF.

Por fim, cabe um olhar para a articulação entre os incisos do art. 8º. Se o inciso I reserva à ação direta e à declaratória os atos normativos dotados de “generalidade e abstração”, o inciso III destina à arguição atos normativos “primários”. A arquitetura reproduz, em lei, a repartição que a prática do STF muitas vezes já sugeria: o ato geral e abstrato ingressa pela via das ações direta ou declaratória; o ato desprovido desses atributos, inclusive o de conteúdo concreto, encontra na ADPF a sua porta de entrada. Para os Decretos presidenciais e estaduais, o desenho é significativo. Aqueles que não ostentem generalidade e abstração não ficam a salvo do controle concentrado, apenas se deslocam para o rito da ADPF, com as exigências que lhe são próprias – notadamente, a subsidiariedade e a demonstração de lesão a preceito fundamental.

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Nenhuma dessas observações iniciais sobre o tema infirma o mérito de reunir – e aprimorar –, em diploma único, a disciplina processual do controle concentrado. Trata-se de reconhecer que a escolha de palavras no dispositivo que define o objeto das ações repercute diretamente sobre a extensão do que poderá ser fiscalizado. A Casa revisora, sem alterar a estrutura do PL, poderá contribuir com um ajuste fino, antes que o texto se converta em lei.

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[1] O PL abrange, dentre outros pontos relevantes: (i) a disciplina das decisões monocráticas, que passam a ser submetidas ao Plenário na sessão subsequente, sob pena de nulidade; (ii) a exigência de que o AGU “exclusivamente defenderá” o ato impugnado; (iii) o estabelecimento de quórum de maioria absoluta dos ministros para a modulação de efeitos, antes admitida apenas por dois terços; (iv) o endurecimento dos requisitos de legitimidade ativa, passando a se exigir das entidades de classe de âmbito nacional a presença em 11 unidades federativas; e (v) a positivação da fungibilidade entre as ações e da causa de pedir aberta, em linha com a jurisprudência consolidada do Supremo.

[2] Sobre o tema, cf. DIAS, Mateus Nunes dos Santos Ferreira. O controle de constitucionalidade de decretos presidenciais: sistematização e parâmetros. Curitiba: Juruá, 2026.