Brasil — Reforma tributária: o volume do contencioso e os novos desafios para as empresas

O Brasil convive há décadas com um expressivo volume de contencioso tributário, reflexo de um sistema marcado pela complexidade normativa, pela multiplicidade de obrigações e pelas constantes divergências de interpretação entre contribuintes e administrações tributárias. Um estudo do Insper, publicado em 2023 e intitulado Impactos da Reforma dos Tributos sobre o Consumo no Contencioso Tributário de Companhias Brasileiras, identificou R$ 120,7 bilhões em disputas tributárias envolvendo companhias abertas e estimou que 95% do contencioso analisado seria impactado pela reforma tributária. Naquele momento, o levantamento projetava os efeitos de uma transformação ainda em construção.

Com a aprovação da Emenda Constitucional nº 132/2023 e o avanço da regulamentação, parte daquele cenário começa a ganhar contornos concretos. A discussão já não se limita aos efeitos da transição sobre os litígios existentes, mas também abrange a interpretação das novas regras, a adaptação das empresas e o surgimento de controvérsias em torno do modelo que se pretende mais simples.

A convivência entre os dois sistemas tributários representa um terreno fértil para novas disputas. O aproveitamento e a manutenção de créditos, o tratamento tributário das operações, os regimes específicos e diferenciados e as regras de transição poderão gerar divergências entre contribuintes e Fisco. Soma-se a isso a necessidade de adaptação dos sistemas, documentos fiscais, cadastros e classificações tributárias. Em um ambiente de crescente digitalização e cruzamento eletrônico de informações, inconsistências operacionais e divergências de interpretação tendem a ser questionadas pelas autoridades fiscais, o que pode ampliar a litigiosidade.

Os desafios não são apenas jurídicos. A implementação do novo modelo ainda depende da consolidação da regulamentação e do amadurecimento da estrutura tecnológica necessária à operacionalização dos tributos. Nesse contexto, entidades representativas dos contribuintes passaram a defender o adiamento da cobrança efetiva da CBS para 2028, proposta que enfrenta resistência do governo. Não basta estabelecer novas regras: é preciso assegurar condições para que sejam aplicadas com clareza, previsibilidade e segurança.

Enquanto isso, o contencioso já ocupa espaço na agenda da reforma. As ADIs 7779 e 7790, nas quais o STF reconheceu a inconstitucionalidade da limitação do benefício fiscal destinado a pessoas com deficiência (PcD), que excluía autistas com nível 1 de suporte, ilustram como questões relacionadas à nova legislação podem chegar ao Judiciário. Também estão em discussão as exigências de regularidade fiscal e de volume mínimo de operações para que uma comercial exportadora usufrua da imunidade da CBS. O fato é que a criação de um novo sistema não elimina divergências interpretativas, mas abre espaço para novas disputas administrativas e judiciais.

Há, ainda, um aspecto relevante nessa transição: a reforma não produz efeitos apenas sobre o sistema que está sendo criado, mas também sobre aquele que permanece em vigor. Com as mudanças nos tributos incidentes sobre as operações, Estados passaram a defender que a CBS e o IBS integrem a base de cálculo do ICMS, mesmo sem alteração legislativa expressa. No mesmo sentido, alguns municípios sustentam a inclusão dos novos tributos na base de cálculo do ISS. Os contribuintes recorreram ao Judiciário, e já há liminares favoráveis à exclusão da CBS e do IBS tanto da base do ICMS quanto da do ISS, neste último caso com reforço no Tema 118 do STF, delineando o contencioso da transição.

Observa-se, assim, uma influência recíproca: as mudanças do novo modelo provocam questionamentos sobre a tributação atual, enquanto precedentes do sistema anterior orientam discussões envolvendo os novos tributos. Não se trata de uma simples substituição de regimes, mas da convivência de duas estruturas com efeitos jurídicos simultâneos.

Nesse cenário, cabe questionar em que medida a simplificação pretendida será capaz de reduzir o contencioso tributário brasileiro. Mudanças estruturais não se consolidam apenas com a publicação de novas leis. Dependem de regulamentação adequada, uniformidade de interpretação, maturidade operacional e segurança jurídica.

Para as empresas, o desafio vai além de acompanhar a entrada em vigor dos novos tributos. Será necessário revisar operações, sistemas e procedimentos, identificar riscos e antecipar controvérsias que possam comprometer o planejamento e a previsibilidade dos negócios.

A reforma tributária representa uma oportunidade de transformação, mas seu sucesso dependerá também da capacidade de reduzir a insegurança jurídica e evitar que a complexidade do sistema antigo seja reproduzida sob novas regras. Afinal, mais do que mudar a forma de tributar, o desafio é construir um ambiente em que empresas e Fisco tenham maior previsibilidade, coerência e segurança nas relações tributárias.

Claudia Abrosio e Henrique Perlatto Moura, sócia e advogado no Ayres Westin Advogados, respectivamente