Tras casi un año de vigencia del decreto 57/25, conocido como de “cielos abiertos”, el gobierno resolvió avanzar en una revisión técnica y jurídica de la norma aprobada en el 25 de febrero de 2025, en los últimos días de la administración de Luis Lacalle Pou. El análisis fue realizado en el ámbito de la Junta Nacional de Aeronáutica Civil (JNAC) y culminó en diciembre, con un acuerdo unánime para introducir modificaciones puntuales que darán lugar a un nuevo decreto del Poder Ejecutivo.
Según explicó al Diario La R una alta fuente del Ministerio de Defensa Nacional, el objetivo no es revertir la política de apertura del mercado aerocomercial, sino “corregir problemas legales, mejorar la redacción y ajustar algunos artículos que generaron conflictos regulatorios”, manteniendo intacto el espíritu de fomento de la conectividad, la competencia y el desarrollo de la aviación civil.
Un decreto con respaldo político, pero con fallas formales
El decreto 57/25 fue concebido como un complemento de la Ley 19.925, que en 2020 creó el Sistema Nacional de Aeropuertos Internacionales (SINAI). Su finalidad central fue generar condiciones para estimular la aviación civil, en especial los vuelos de cabotaje, en un contexto en el que Uruguay carece de una aerolínea de bandera operativa.
La fuente consultada destacó que el concepto de cielos abiertos “es positivo” y que su aplicación en algunos aeropuertos, como Laguna del Sauce, ya había demostrado capacidad para generar tráfico aéreo. En ese sentido, la JNAC evaluó favorablemente el núcleo del decreto.
Sin embargo, el texto arrastró un problema de origen: no fue refrendado por todos los ministerios que integran la Junta Nacional de Aeronáutica Civil. Solo Defensa, Transporte y Economía firmaron la norma, pese a que la JNAC incluye también a Relaciones Exteriores, Industria, Energía y Minería, Turismo, y a la propia Dirección Nacional de Aviación Civil e Infraestructura Aeronáutica (DINACIA), además del Comandante en Jefe de la Fuerza Aérea.
Desde Defensa se admite que la constatación generó “perplejidad” y se atribuye esta omisión a la “celeridad” con la que se elaboró el decreto, lo que obligó al nuevo gobierno a subsanar el vacío formal para evitar cuestionamientos jurídicos.
El decreto establece la apertura del espacio aéreo uruguayo para vuelos regulares y no regulares, incluyendo vuelos de cabotaje, habilitando la operación de aerolíneas nacionales y extranjeras con un marco regulatorio más previsible.
“No se trata de desregulación”, aclaró la fuente, sino de un cambio de enfoque: pasar de un sistema en el que la autorización era una prerrogativa discrecional de la autoridad, a otro en el que, cumpliendo requisitos claros —en especial en materia de seguridad operacional—, las compañías pueden operar con mayor certeza jurídica.
Uno de los puntos centrales es la interpretación del principio de reciprocidad del Código Aeronáutico. El decreto considera que permitir a una aerolínea extranjera operar cabotaje genera un beneficio directo para el mercado y los usuarios locales, satisfaciendo ese principio.
Resultados iniciales
Entre los efectos concretos del decreto, se destaca la ampliación de operaciones de Paranair, que extendió su ruta Montevideo–Asunción con vuelos de cabotaje hacia Salto y evalúa hacerlo hacia Rivera. Estos servicios se apoyan en la infraestructura desarrollada por el SINAI, que incluye aeropuertos modernizados en el interior del país.
El modelo de concesión, explicó la fuente, responde a una lógica ampliamente utilizada a nivel internacional: aeropuertos rentables como Carrasco o Punta del Este financian, a través de un esquema integrado, inversiones en aeropuertos del interior que no serían viables de forma aislada.
Servicios de asistencia en tierra y el conflicto en Carrasco
Uno de los puntos más controvertidos del decreto fue la habilitación para que los concesionarios aeroportuarios presten servicios de asistencia en tierra (handling). La medida, pensada principalmente para los aeropuertos del interior, se extendió también a Carrasco y Laguna del Sauce, donde ya operaban otros prestadores.
Esto dio lugar a recursos administrativos y cuestionamientos legales, especialmente en el caso de Carrasco, cuya concesión excluye expresamente esos servicios por un decreto de 2002. La JNAC resolvió que el nuevo decreto deberá diferenciar claramente entre aeropuertos del interior y Carrasco, manteniendo para este último su régimen específico.
Ajustes de redacción
Otro aspecto revisado fue el artículo primero del decreto, que asignaba “exclusivamente” a la DINACIA el rol de autoridad aeronáutica. Si bien ese organismo cumple esa función central, la redacción generó reparos por no contemplar competencias de otros actores institucionales. El nuevo texto buscará reflejar con mayor precisión el entramado normativo existente.
En términos generales, la fuente subrayó que “los cambios son pocos, pero importantes”, y que la mayoría consisten en ajustes de redacción y precisión técnica.
El decreto también abordó la proliferación de aeropuertos con categoría internacional sin condiciones reales para sostenerla. La nueva lógica establece que los aeropuertos del SINAI mantienen ese estatus, mientras que otros podrán adquirirlo de forma puntual, a requerimiento de una operación específica y siempre que cumplan condiciones de seguridad.
Esto, según Defensa, reduce riesgos regulatorios y mejora la posición del país en auditorías internacionales, aunque reconoce tensiones con gobiernos departamentales que buscan mantener la categoría internacional de sus aeropuertos.
Exoneraciones tributarias
Entre los aspectos técnicos que continúan generando debate en torno al decreto 57/25, conocido como de “cielos abiertos”, se encuentra la interpretación de las normas de exoneración tributaria aplicables a la importación de material aeronáutico. Según explicó una alta fuente del Ministerio de Defensa, el decreto no creó nuevos beneficios fiscales, sino que intentó aclarar un problema interpretativo preexistente, que tiene su origen en normas vigentes desde la década de 1940.
El núcleo de la dificultad radica en la interpretación que realiza la Dirección General Impositiva (DGI), que reconoce la exoneración para el material aeronáutico, pero exige además que quien lo importe sea una empresa aeronáutica. Este criterio ha generado obstáculos operativos, ya que en la práctica existen proveedores, operadores logísticos u otros actores que no encuadran formalmente en esa categoría, pese a importar bienes destinados exclusivamente a la aviación.
El decreto procuró dar una solución a esa controversia interpretativa, aunque, de acuerdo con la fuente consultada, el tema continúa generando diferencias, especialmente a nivel interno del Ministerio de Economía. No obstante, se adelantó que la norma no será modificada y que el debate seguirá abordándose en el marco institucional correspondiente, en busca de una aplicación más clara y funcional del régimen vigente.
El texto ajustado ya cuenta con el aval técnico y político de la Junta Nacional de Aeronáutica Civil. Actualmente transita el circuito administrativo para su refrenda por todos los ministerios involucrados y su posterior aprobación por el Poder Ejecutivo. Desde Defensa estiman que el nuevo decreto será firmado “en breve”.
SUA, la apuesta por una nueva aerolínea de bandera uruguaya
En paralelo a la revisión del decreto de cielos abiertos, avanza el proyecto para crear una nueva aerolínea de bandera nacional. Se trata de Sociedad Uruguaya de Aviación (SUA), una empresa privada liderada por el empresario Antonio Rama, que busca iniciar operaciones en 2026 y marcar el regreso de una aerolínea uruguaya tras el cierre de PLUNA en 2012.
Según confirmaron al Diario La R fuentes del Ministerio de Defensa, el proyecto se encuentra actualmente en la etapa de certificación ante la DINACIA, un proceso complejo que involucra análisis de seguridad operacional, viabilidad económica y cumplimiento de acuerdos internacionales suscriptos por Uruguay.
El modelo de negocio prevé operar inicialmente con aeronaves Airbus A220, arrendadas bajo modalidad de “wet lease” (arrendamiento húmedo), que incluye aviones, tripulación y soporte técnico. Las aeronaves serían provistas por la compañía airBaltic, de Letonia, con la cual se están negociando acuerdos operativos y de seguridad.
La normativa vigente —y en particular el decreto 57/25— facilita este esquema al permitir, en determinadas condiciones, el uso de aeronaves matriculadas en el exterior y tripulaciones extranjeras, algo clave para reducir costos iniciales y viabilizar el proyecto hasta la formación de personal local.
SUA ya gestionó derechos de tráfico para rutas regionales hacia Argentina, Brasil, Chile y Paraguay, con aval de la Junta Nacional de Aeronáutica Civil, de modo que podrá iniciar operaciones apenas obtenga el certificado de operador aéreo.
Desde el gobierno destacan que la iniciativa es privada, pero valoran su impacto potencial en términos de conectividad, competencia y desarrollo del mercado interno. “Hay avances concretos y podría haber buenas noticias en los próximos meses”, señalaron, aunque aclararon que el proceso sigue siendo exigente y sujeto a controles estrictos.
Marcelo Falca
Fuente de esta noticia: https://grupormultimedio.com/el-gobierno-ajusta-el-decreto-de-cielos-abiertos-de-lacalle-pou-id183025/
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