El Tribunal de Cuentas, Primera Sala, rechazó la acción contencioso-administrativa promovida por Frigomerc S.A. contra la Resolución de 21 de septiembre de 2020, dictada por la Comisión Nacional de la Competencia (CONACOM). Esta resolución había denegado la autorización para una operación de concentración económica entre Frigomerc S.A. y Frigorífico Norte S.A.
La decisión del Tribunal de Cuentas, con el voto mayoritario de la Dra. Stella Maris A. Zárate González y el Dr. Gonzalo Sosa Nicoli, y el voto disidente de la Dra. María Celeste Jara Talavera, confirma la legalidad y la razonabilidad de la actuación de CONACOM.
Según los antecedentes, en junio de 2020, Frigomerc S.A. y Frigorífico Norte S.A. celebraron un contrato de prestación de servicios de faenamiento, procesamiento y empaquetado de carne vacuna por un año, con una capacidad de hasta 12.000 cabezas mensuales. Este contrato, motivado por la pandemia de COVID-19, no implicaba transferencia de activos ni modificación societaria, y estaba sujeto a la aprobación de CONACOM.
Tras un proceso de investigación que incluyó requerimientos de información a Frigomerc y a terceros (como la Asociación Rural del Paraguay – ARP y la Asociación Paraguaya de Productores y Exportadores de Carne – APPEC), y la evaluación de un dictamen de su Dirección de Investigación, la CONACOM denegó la autorización de la operación. La institución argumentó que la operación crearía o reforzaría una posición dominante en el mercado de faena y no era compatible con la Ley N° 4956/13 “Defensa de la Competencia”.
En respuesta, Frigomerc S.A. interpuso la acción contencioso-administrativa solicitando la nulidad o revocación de la resolución de CONACOM.
No obstante, la CONACOM defendió la legalidad de su actuación, argumentando que la acción carecía de sustento jurídico y las pretensiones de nulidad y revocación atribuían al Tribunal de Cuentas competencias exclusivas del Directorio de CONACOM. Además de que el control de concentraciones es un mecanismo preventivo para resguardar el interés general, no una sanción. Como así también que la operación debía evaluarse en un contexto oligopsónico, justificando el criterio técnico adoptado, y que el contrato generaba dependencia económica de Frigorífico Norte S.A. respecto de Frigomerc S.A., con cláusulas que reforzaban una influencia decisiva, entre otros argumentos.
También la Asociación Rural del Paraguay (ARP), la Asociación Paraguaya de Productores y Exportadores de Carne (APPEC) y la Procuraduría General de la República intervinieron como terceros coadyuvantes, adhiriéndose a la posición de CONACOM y defendiendo la legalidad de la resolución. Argumentaron que la operación reforzaría una posición dominante preexistente de Frigomerc en el mercado de adquisición de ganado bovino, con indicadores de concentración que superaban los umbrales de preocupación.
El Tribunal de Cuentas, Primera Sala, resolvió rechazar la acción contencioso-administrativa de Frigomerc S.A. e imponer las costas a la parte perdidosa. La mayoría del Tribunal consideró que la Resolución D/AL N° 18/2020 de CONACOM se ajustó a derecho, basándose en que las actuaciones de CONACOM se enmarcaron en sus atribuciones legales, y Frigomerc tuvo oportunidades para participar y ejercer su defensa.
También reafirmó que es un procedimiento de autorización previa y preventivo, no sancionador, lo que implica un estándar de garantías diferente. La resolución de CONACOM estuvo debidamente motivada, sustentada en el análisis del contrato, datos oficiales y de otros agentes del mercado, y consideró las alegaciones de Frigomerc. La decisión no fue arbitraria, sino el resultado de un análisis técnico y jurídico que buscaba preservar la libre competencia.
La propia Frigomerc, al someter el contrato a la aprobación de CONACOM y anunciar modificaciones para su aprobación bajo las reglas de concentración, reconoció implícitamente la naturaleza de la operación.
Aunque la pandemia fue el contexto, la CONACOM analizó las contradicciones en los argumentos de Frigomerc y la capacidad ociosa existente, concluyendo que el contrato buscaba una reserva de capacidad que aumentaría la concentración.
Sin embargo, la Dra. María Celeste Jara Talavera, en su voto disidente, argumentó que la resolución de CONACOM carecía de motivación suficiente, presentaba errores en la definición del mercado relevante y en la teoría del daño, y no ponderó adecuadamente las eficiencias invocadas por Frigomerc ni exploró remedios menos restrictivos.
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