“Afirmar que la presión fiscal de Uruguay es extraordinariamente elevada no tiene ningún fundamento ni rigor técnico”

El investigador del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve), Gustavo Viñales, cuestionó la afirmación de que Uruguay tiene una presión fiscal similar a la de la OCDE, realizada semanas atrás por el economista Michele Santo a La Mañana. A su vez, rechazó las críticas a la calidad de los servicios públicos, atribuyéndolas a posturas ideológicas contrarias al Estado de bienestar. En otro orden, destacó la viabilidad de la implementación de un IVA personalizado para reducir la regresividad del sistema tributario.

Entrevistado por La Mañana, el Cr. Viñales abordó la posición fiscal de Uruguay, remarcando que su presión tributaria, del 26,6% del PIB en 2022, lo ubica en un nivel intermedio: superior al promedio de América Latina y el Caribe, pero inferior al de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Unión Europea.

Asimismo, cuestionó la aseveración de que la presión fiscal del país sea “extraordinariamente elevada”, en el entendido de que no hay fundamento técnico para tal afirmación, además de que alcanzar mayores niveles de desarrollo implicaría, probablemente, incrementarla. El investigador también rechazó enfáticamente las críticas generalizadas a la calidad de los servicios públicos que, de acuerdo con su visión, son poco rigurosas y están influidas por posturas ideológicas contrarias al Estado de bienestar.

En lo que respecta al gasto público, subrayó la necesidad de mejorar su eficiencia, aunque dejó en claro que en algunos casos ello requeriría mayor inversión.

Finalmente, consideró viable la implementación de un IVA personalizado para reducir la regresividad del sistema tributario, un tema que ha estado sobre la mesa en los últimos años y que tomó mayor protagonismo durante la campaña electoral.

El economista Michele Santo afirmó en entrevista con La Mañana que “tenemos una presión tributaria similar al promedio de los países de la OCDE y la calidad de los servicios públicos que entrega el Estado es muy deficiente”. Ante esto, usted respondió a través de Twitter: “Esto es simplemente mentira. Uruguay no tiene una presión fiscal similar al promedio de los países de la OCDE, por el contrario, se encuentra a mitad de camino entre el promedio de los países de América Latina y el Caribe y los países de la OCDE, y muy lejos del promedio de la Unión Europea”. ¿Qué elementos diferencian nuestra situación fiscal de la de la OCDE y la Unión Europea?

La presión fiscal es un indicador que mide la relación que existe entre el total de los tributos recaudados por el Estado y el Producto Interno Bruto (PIB) del país. Este tipo de indicadores sirven para comparar la situación relativa de países o regiones en un momento dado, o bien comparar la evolución de un país o conjunto de países para un período de tiempo. A efectos de un análisis comparado de la presión fiscal es recomendable trabajar con las bases de datos de ingresos globales, en especial de la OCDE, que incluyen todas las regiones en un formato estándar y homogéneo, lo que nos permitirá establecer relaciones y vínculos sobre las mismas bases y tipos de datos. Si observamos los últimos datos publicados, los resultados son contundentes respecto de lo aseverado en Twitter.

La presión fiscal en el año 2022 fue de 26,6% del PIB para Uruguay, 34% para el promedio de 38 países de la OCDE y 21,5% para el promedio de 26 países de América Latina y el Caribe. Fácilmente podemos observar que Uruguay se encuentra en una situación intermedia, de 5 puntos porcentuales por arriba del promedio de América Latina y el Caribe y más de 7 puntos porcentuales por debajo del promedio de los países de la OCDE (que incluye países como Chile, Colombia, Costa Rica y México entre sus integrantes). Si agregamos información, observamos que la presión fiscal en 2022 de los países vecinos es mayor que la de nuestro país, Brasil con 33,3% y Argentina con 29,6% del PIB respectivamente. Y si agregamos más información internacional, observamos que el promedio de la presión fiscal en el año 2022 para la Unión Europea de 27 países es de 40,7% del PIB.

En la entrevista que le mencionaba, Santo argumentó que si el próximo gobierno pretende ampliar el gasto social será un problema destinar recursos para ello dada la presión tributaria existente, la que calificó como “extraordinariamente elevada”. ¿Qué lectura hace al respecto?

Los datos comparados de presión fiscal son elocuentes. Afirmar que la presión fiscal de Uruguay es extraordinariamente elevada no tiene ningún fundamento ni rigor técnico. No es extraordinariamente elevada, ni en términos comparados con otros países a los que podríamos aspirar a parecernos ni en cuanto a la situación de Uruguay en términos históricos. Es una calificación subjetiva que solo demuestra su posición ideológica frente a los impuestos y al Estado de bienestar.

¿Un incremento de recursos destinados a políticas sociales implicaría necesariamente un aumento de la presión impositiva?

No necesariamente. El incremento de recursos para políticas sociales se puede originar en una reasignación de recursos, en un aumento de la presión tributaria, o incluso y transitoriamente, por un aumento del gasto corriente, el que, si no fuera financiado a través de mayor recaudación impositiva, implicaría un incremento del endeudamiento público. Naturalmente, podrían hacerse combinaciones diversas de estas tres posibilidades.

¿Considera que hay margen para seguir aumentando la presión tributaria en Uruguay?

Si miramos la actual posición comparada en contexto regional y mundial, naturalmente que sí. Eso no significa que existan condiciones hoy en día para incrementar la presión tributaria, ni tampoco condiciones de economía política para ello. No obstante, si Uruguay aspira a transitar un camino para convertirse en el país más desarrollado de América Latina, como se ha expresado en reiteradas oportunidades durante esta campaña electoral, será necesario aumentar la presión fiscal para proveer más y mejores bienes públicos.

La decisión al respecto depende de con qué países aspiramos a compararnos. Es frecuente en nuestro país que se cite el proceso de transformación que tuvo lugar en Nueva Zelanda durante las últimas décadas, país que es presentado en los debates públicos como una referencia para tener en cuenta. Nueva Zelanda tiene una presión fiscal (2022) equivalente al 34,6% del PIB, muy por encima de lo que tenemos en Uruguay.

Por otro lado, Santo opinó que la calidad de los servicios públicos es muy deficiente. ¿Comparte esta visión?

Una afirmación genérica de este tipo me parece, cuando menos, poco rigurosa. Cada uno puede hacer las apreciaciones subjetivas que entienda pertinentes y es comprensible que reflejen las posiciones ideológicas de quien las formula. Mi observación al respecto es que esta clase de opiniones suele ser el reflejo de una posición de base contraria al Estado de bienestar y a la presencia que debería tener el Estado en la provisión de bienes y servicios públicos. ¿Alguien puede afirmar, a partir de evidencia empírica, que la calidad de los servicios públicos en Uruguay es deficiente en comparación con países como Paraguay o Panamá? Es probable, sí, que sean peores respecto de Nueva Zelanda o España, pero en cualquier caso las comparaciones no deberían hacerse de esta forma, si es que se pretende aportar a la mejora de la política pública. Históricamente, la posición de algunos sectores políticos e ideológicos bien identificados ha sido desacreditar la importancia del Estado de bienestar y relativizar los avances que ha tenido en la conformación de una sociedad como la uruguaya, la más igualitaria de América Latina. Desde esa perspectiva, aprovechan a formular una crítica generalizada al sistema tributario. Lamentablemente, esto se ha vuelto frecuente en determinados ámbitos de opinión.

¿Está de acuerdo con el planteo de algunos economistas acerca de la necesidad de mejorar la calidad del gasto público?

Sin dudas. Es imprescindible y debe ser una prioridad. La eficacia y la eficiencia del gasto público es clave para mejorar la calidad de vida de las grandes mayorías, para disminuir la desigualdad en el acceso a oportunidades y alcanzar niveles más elevados de convivencia pacífica y cohesión social. Sin embargo, en muchas circunstancias los avances en materia de calidad del gasto público implican aplicar más recursos. Este fue el caso del Plan Ceibal y de otros muchos programas innovadores impulsados desde el Estado. No dudo en afirmar, no obstante, que en la gran mayoría de los casos se pueden y se deben lograr ganancias de eficiencia a través de una mejora de la gestión.

Usted se ha referido más de una vez a la posibilidad efectiva de crear un IVA personalizado. ¿Lo ve viable para el próximo período de gobierno?

Es viable en tanto exista voluntad política para avanzar en la implementación del proyecto. Uruguay cuenta con las condiciones tecnológicas y el capital humano necesario en nuestra administración tributaria (DGI). Se requiere voluntad política y convicción respecto al aporte que podría generar esta herramienta. Sin lugar a duda, permitiría mejorar la estructura del sistema tributario, quitando regresividad a un impuesto importante como el IVA, que en su actual diseño no tiene en cuenta la capacidad contributiva de los consumidores.

Permitiría reducir el IVA en compras que soportan, sobre determinados productos pertenecientes a una canasta básica, los sectores consumidores de menores ingresos. Adicionalmente, la implementación de un IVA personalizado permitiría resolver, al menos parcialmente, situaciones que no están bien resueltas por nuestro sistema actual. A modo ilustrativo puedo mencionar el acceso a algunos productos en las zonas de frontera, las situaciones de carestía que se registran en determinados momentos de crisis y hasta la disminución de sesgos de género (por ejemplo, el IVA en productos de higiene femenina).

En conclusión, respecto a lo que comentaba acerca de la posición de Uruguay en relación con la presión fiscal comparada con otras regiones, ¿qué aspectos deberían considerarse para un análisis riguroso del sistema tributario?

La situación analizada con el indicador de presión fiscal muestra que Uruguay se ubica a mitad de camino en la comparación por regiones. En promedio, nos ubicamos por encima de los países de América Latina y el Caribe y por debajo de la OCDE. Esto refleja, en primera instancia y sin pretensiones de consideraciones analíticas más profundas, que existe una relación positiva entre el indicador de presión fiscal y el estadio de desarrollo de los países.

No obstante, para analizar de forma adecuada el nivel y la evolución en el tiempo de la presión fiscal es importante poder hacerlo con rigurosidad, considerando el comportamiento de los distintos tributos, incluyendo impuestos nacionales, contribuciones especiales de seguridad social y los tributos departamentales. La tendencia no es la misma en cada uno de estos casos. Este análisis debería ayudarnos a visualizar de mejor forma la actual estructura del sistema tributario uruguayo, considerando información sobre el porcentaje de recaudación generado a partir de impuestos directos (en particular, sobre las rentas y el patrimonio, que consideran la capacidad contributiva de los contribuyentes), el aporte proveniente de impuestos indirectos (al consumo, que no consideran la capacidad contributiva), las contribuciones especiales de seguridad social y los tributos departamentales. Sin entrar en mayores detalles, quisiera expresar que el debate tributario es bastante más complejo que mirar la presión fiscal. Se trata de entender quiénes son los que soportan esas cargas tributarias y considerar su situación relativa en términos de ingresos y de riqueza. Sin un correcto abordaje del problema, seguiremos inmersos en discusiones cargadas de preconceptos ideológicos respecto a si en nuestro país tenemos o no una presión fiscal elevada en comparación con otras realidades.