La contratación pública, una actividad que mueve más de 70.300 millones con áreas de riesgo y lagunas por resolver

La Oficina Independente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReScon) ha vuelto a cumplir su mandato legal y ya tiene listo el Informe Anual de Supervisión de la Contratación Pública de España 2023, con datos relativos al ejercicio anterior. Se trata de un poblado documento de 1.217 páginas de las que se pueden extraer un decálogo de puntos significativos que componen una radiografía de un área de actividad que es un combustible imprescindible para otras.

En España se efectuaron 183.277 licitaciones en 2022, entendiendo por tal los expedientes o procedimientos de contratación sin perjuicio de su configuración en lotes. Esto supuso un 13,26% más que en 2021, por un importe total -sin incluir impuestos- de 100.692 millones de euros -contratación menor al margen-, lo que implicó un 4,94% más que en el año precedente. El alza se notó también a nivel del Sector Público Autonómico, que experimentó un incremento del 17,60% del importe de las licitaciones, alcanzando el 40,39% del total licitado en España. La comunidad de Andalucía, la de Madrid y la de Cataluña, por ese orden, se colocaron a la cabeza, con un peso en el global de lo licitado en el ámbito regional del 14,79%, 14,76% y 13,29%, respectivamente. En la escala local, el aumento fue de un 8,63% en el valor de sus licitaciones y se gestionó ahí el 33,15% del total. Fue el territorio de Cataluña el que anotó la lista mayor, con el 21,63% de lo licitado globalmente en la esfera municipal. Por su parte, el Sector Público Estatal redujo su cuantía en un 13,06% y su peso sobre la totalidad de las licitaciones hasta el 26,45%. Cabe señalarse que continuó la hegemonía del procedimiento abierto y la media de licitadores fue de 3,81 participantes.

De lo expuesto en el trabajo de la OIReScon se concluye que en el ejercicio 2022 cayó el importe económico licitado por vía de la tramitación de emergencia, que permite comprar algo, contratar un servicio o encargar una obra sin papeleos previos y saltándose requisitos habituales para ganar en rapidez. Lo hizo siguiendo la senda que arrancó en 2021, debido a la menor necesidad de gestionar así los contratos de suministro de material sanitario y otros que se llevaron a cabo en 2020 a causa de la covid. Sin embargo, ese tipo de contrataciones permaneció “en niveles significativamente más elevados” que en años pre pandemia como 2018 y 2019, aumentado incluso su número. Fuentes del ámbito jurídico recuerdan que esta modalidad de contratación debe ser «excepcional» ya que con ella «las administraciones están más desprotegidas» y a menudo va de la mano de «falta de transparencia».

La cuantía de adjudicaciones de contratación pública en el país escaló hasta la cifra de 70.304,70 millones, un 11,46% más que en 2021, correspondientes a un conglomerado de 201.966 contratos/lotes asignados. Esto fue un 8,58% más que en el año previo. En el Sector Público Autonómico se produjo un acusado acrecentamiento del 23,20% en el importe de sus adjudicaciones. Tramitó el 37,01% del total en España. Cataluña fue la mayor adjudicadora en términos económicos, con el 17,02%, mientras que a nivel local, donde ascendió un 4,56% la cantidad, lo fueron Madrid y Cataluña, con el 20,74% y 19,94%, respectivamente. De su lado, el Sector Público Estatal elevó el valor en un 6,53% y su peso sobre el cúmulo de las adjudicaciones hasta el 31,87%.

De los bloques en los que se dividieron las contratas públicas cuya licitación se inició durante 2022, se adjudicaron o formalizaron el 78,24%. El 10,45% continuaban en trámite en el momento en que se produce la extracción de datos para la elaboración del análisis desgranado. En ese contexto, se contabilizaron como desiertos 24.213 lotes, casi el 10%, lo que fue un significativo aumento, ya que en 2021 el número fue 17.349, el 8,08%, casi dos puntos porcentuales más. El desistimiento se produjo en el 1,23% y la renuncia en el 0,14% de los lotes.

Diseccionada la actividad consultiva, se confirmó que, al igual que en 2020 y 2021, la inseguridad jurídica en materia de contratación pública se centró en la ejecución del contrato y en su cumplimiento. Dicha categoría fue la más consultada en 2022, la que mayor dilatación porcentual de consultas registró y la que ha acaparado el foco en los últimos tres años. La pandemia apenas tuvo ya presencia en la actividad consultiva, pero sí destacó la continuación en la actividad de los órganos consultivos de temas relacionados con el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR). Crecieron, asimismo, las dudas referidas al tipo de contrato.

Los sectores que resultaron más propensos a la realización de prácticas colusorias –acuerdos entre empresas que perjudican la competencia-, según la Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE), fueron cuatro: “Ingeniería civil”, “Otro transporte terrestre de pasajeros”, “Actividades generales de la Administración Pública” y “Construcción de edificios”. Y en 2022, el tipo de contrato que se vio más afectado por esas prácticas pasó a ser obras y no servicios, como ocurría en ejercicios anteriores. Para los autores del informe se confirmó un cambio de tendencia en la Administración, pasando de un comportamiento más correctivo y sancionador en esta materia, a una cultura de prevención. Con todo, la oficina recomienda “realizar un seguimiento” de las cuatro áreas indiciadas para comprobar si, “efectivamente son sectores de riesgo, o se trata de resultados puntuales derivados de los plantes de actuaciones de las entidades de defensa de la competencia”. A su juicio, “resulta conveniente prestar especial atención en el proceso de licitación para detectar si se producen acuerdos de empresas para el reparto de licitaciones o acuerdos en la presentación de ofertas”.

Las cuestiones relacionadas con la contratación pública supusieron el 10,73% de las denuncias recibidas por las agencias u oficinas antifraude. Otro año consecutivo más se constató que el contrato de servicios fue el más señalado, si bien con una ligera menor presencia que en 2021, con un 53,48% frente al 54,25%, de ahí que se crea un “área de riesgo en la materia”. Las causas de denuncia y comunicación que predominaron pasaron por la supuesta existencia de irregularidades en la adjudicación del contrato, un 36,90%, seguida del fraccionamiento contractual, con un 16,04% y que se posicionó en segundo lugar superando la ejecución del contrato como motivo de alerta. El Buzón de denuncias se siguió imponiendo como medio de comunicación de anomalías, con un 67,91%.

Sin abandonar los contratos de servicios analizados, a la luz del estudio se puede afirmar que el peso de los criterios económicos a la hora de elegir a quién dar una contrata por parte de las administraciones se situó en un 41,13%, quedando superados por los cualitativos, 58,87%. No obstante, para los suministros, los criterios económicos continuaron “manifestando una mayor importancia”, con un 59,03%, frente a los cualitativos, 40,97%, si bien tendieron “a igualarse”.

El número de resoluciones de reclamaciones en materia de transparencia sube cada año y en 2022 experimentó una considerable crecida. Con detalle, el peso porcentual de resoluciones referidas a las demandas de información sobre la ejecución del contrato casi se duplicó respecto a los dos años anteriores: 21,56% frente al 11,73% de 2021 y el 12,43% de 2020. Las resoluciones que indicaban que había desaparecido su objeto llegaron al 20,93%, traducido: se contestó la petición realizada por el ciudadano fuera de plazo, pero antes de que la entidad responsable de transparencia se pronunciara al respecto. La oficina estima que los medios de difusión de la información vinculada a la contratación en el sector público, las plataformas, “son de alta calidad y eficacia, recogiendo en gran medida los requerimientos” legales. Aunque hace notar en su análisis que “uno de los grandes hándicaps para analizar la información de las distintas plataformas es la falta de criterio uniforme y homogenización, afectando este hecho directamente a la calidad del dato e impidiendo, entre otras cosas, la explotación conjunta”. Reclama «la existencia de una única fuente de datos de contratación» con la que «puedan satisfacerse las exigencias de publicidad y remisión de información» y que permita a las administraciones cumplir “con sus obligaciones”. Una “necesidad” que, a su entender, “se transforma en perentoria y urgente” ante el reto de la utilización de “los fondos europeos Next Generation y la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR)”.

El ordenamiento jurídico español incluye una penalización asociada a la contratación pública denominada prohibiciones para contratar que se produce cuando personas físicas o jurídicas no pueden ser parte en ningún contrato administrativo por haber incurrido en una serie de circunstancias. La oficina independente expone en su informe que es difícil detectar la prohibición para contratar y que “se intuye un escaso uso de las medidas de autocorrección por parte de las empresas”. Marca, eso sí, como causas persistentes de tipo “social” de las prohibiciones para contratar “la cesión ilegal de trabajadores” y “el impago de salarios o retrasos injustificados”. Especifica que en el caso de los registros autonómicos, la mayoría de la información “respecto a la inscripción de la prohibición o la prohibición en sí, es obsoleta” o se difunde “un número de casos mínimo”, cuando “la inscripción de la prohibición para contratar es esencial» puesto que, en determinados supuestos, fija «el inicio de sus efectos”.

Otro aspecto de la contratación pública sobre el que hace falta claridad es la subcontratación. En el estudio se incide en la ausencia de información “sobre su peso real” un año más, “tanto respecto al porcentaje de la prestación que se realiza mediante la subcontratación como al presupuesto o importe que se subcontrata”. “Sin información no es posible valorar la oportunidad y adecuación” de ésta, “cuya naturaleza entraña» determinados peligros «en los contratos celebrados por los poderes adjudicadores”, como “el impacto en la concurrencia o el control sobre la ejecución y pago efectivo de la prestación”, advierten los artífices del documento. Una laguna que obstaculiza “la supervisión de las obligaciones impuestas a los órganos de contratación consistentes en el control del pago a subcontratistas y proveedores”. Por último, “se ha podido constatar que se hace escaso uso de la posibilidad de realizar pagos directos a los subcontratistas”, cierran los autores.