Abusando del recurso fiscal

Un problema global

De un tiempo a esta parte y debido sin duda a la tendencia casi mundial de acumulación de deuda pública por parte de sucesivos gobiernos, parecen haberse disipado los temores a la indisciplina fiscal.

Con el advenimiento del covid-19 en 2020, los déficits fiscales se dispararon en todo el mundo, llegando, por ejemplo, al 15% en Estados Unidos para dicho año. Tres años más tarde (y frente al surgimiento de la inflación) los déficits se han reducido, pero continúan en niveles considerable altos: para 2023 el promedio deficitario de la Unión Europea se ubicó en 3,5% del PIB, para los Estados Unidos en 6,1% y en el Reino Unido, 4,4%.

Dicha complacencia parece reflejarse hasta en el análisis. Por ejemplo, el concepto de déficit fiscal primario –que consiste en omitir del total de los gastos el rubro de pago de intereses– tiende a afirmar la noción de que, si el gobierno logra endeudarse para financiar el pago de intereses, las cuentas fiscales van bien encaminadas. La realidad es lejos de ser así: lo importante es la comparación entre la tasa de interés a la cual el sector público se puede endeudar y la tasa de crecimiento del PIB. Como la deuda crece a la tasa pactada, si esta supera a la tasa del PIB el cociente deuda/producto irá creciendo en el tiempo y el peso de la deuda se ira haciendo cada vez más pesado.

Déficit implica deuda

En días recientes se ha publicado las cifras de endeudamiento público para el primer trimestre del año. Lejos de infundir tranquilidad en los mercados, el aumento interanual del 13% indica una trayectoria fiscal preocupante tanto para los trimestres venideros como en el mediano plazo.

Pero lo que más inquieta cuando se observa la situación uruguaya es la inconsistencia entre las proyecciones de la evolución de la deuda y la realidad observada. Por ejemplo, en su publicación trimestral sobre la deuda soberana, el Ministerio de Economía y Finanzas proyectó a fines de 2022 una necesidad financiera de US$ 4107 millones para 2023, que luego resultó ser de US$ 5365 millones finalizado el ejercicio. Una diferencia del 1,6% del PIB no deja de ser inquietante.

Simplemente como ejemplo, dado que el costo del endeudamiento internacional del Uruguay en dólares se sitúa en el orden del 5%, su PIB debería evolucionar a una tasa similar para mantener el cociente deuda/PIB en su nivel actual (72%), que ya es considerado alto. Claramente estamos lejos de esa dinámica.

Cociente deuda/PIB

Este cociente es el indicador más utilizado para evaluar si la deuda de un país es excesiva. Pero no existe un valor único que determine si una economía está entrando en área de peligro en cuanto a sobreendeudamiento. Depende mucho de características distintas y circunstancias particulares, tanto de los países como de los mercados.

Japón convive armoniosamente hace décadas con un cociente superior al 300%, con deuda emitida en yenes y colocada principalmente en su mercado doméstico. El promedio de los países de la OCDE es del 90%. Estados Unidos muestra un nivel de 144%, mientras que Uruguay y Finlandia exhiben la mitad de dicho nivel (72%). Previo a la última crisis de deuda uruguaya en el 2002 nuestro nivel era del 50% y se estima que en 1981 –previo a la caída de la tablita– el nivel deuda/PIB se ubicaba en 27%.

En realidad, la única manera de tener una idea aproximada en cuanto a la facilidad (o dificultad) con la cual un país pueda enfrentar el servicio de su deuda en tiempo y forma es mediante una proyección detallada de sus compromisos existentes. Normalmente esta tarea es realizada por las agencias calificadoras de riesgo y por oficinas especializadas del sector público nacional.

Deben considerarse en este marco los flujos macroeconómicos (producción, presión fiscal, comercio, movimiento de capitales, términos de intercambio, etcétera). A su vez, estos deben someterse a pruebas de estrés en cuanto al deterioro de un escenario base, que puede referir tanto a causas internas como a aquellas de origen externo.

¿Cuál es el destino de la deuda?

El exceso de endeudamiento trae consecuencias negativas. Por supuesto que existen situaciones en que se justifica por causas de fuerza mayor. Es el caso de la pandemia o de la actual guerra en Europa.

No es un fenómeno limitado a nuestro país, más bien diríamos que se trata de una tendencia mundial. Pero a diferencia de las potencias económicas (Estados Unidos, Europa y Japón) que pueden emitir para financiar su gasto fiscal ya que sus monedas sirven de reserva en el circuito financiero global, otros países con acceso al mercado financiero global debemos usar las monedas de ellos o indizar las propias para endeudarnos en condiciones razonables.

Ello elimina la posibilidad de licuar la deuda mediante inflación y lleva a los largos y engorrosos ejercicios de reestructuración mediante los cuales el país deudor busca alivio formal de sus compromisos, a la vez que los acreedores intentan maximizar el recupero de su inversión. Generalmente se llega a un punto intermedio donde el alivio acordado (ya sea por monto, plazo o tasa) pretende crear las condiciones bajo las cuales el país deudor pueda comenzar un proceso de mejoría económica, a la vez que los tenedores retengan expectativas de participar en dicha recuperación.

Uruguay se ha manejado bien en los mercados financieros, pero no debemos dejar que nuestra buena imagen nos lleve a un excesivo endeudamiento. Más aún si el propósito es financiar consumo y gasto corriente en lugar de invertir en la modernización e infraestructura del país.

*Doctorado en Economía por la Universidad de Stanford. Exdirector ejecutivo del Banco Mundial.