Crisis de 2002: “Hay juicios aún en proceso y la ejecución de algunos activos remanentes”

La Corporación de Protección del Ahorro Bancario (Copab) es encabezada por un directorio de tres miembros. Actualmente, el presidente es el Ec. Daniel Dominioni, el vicepresidente es el Cr. Darío Abilleira, y el director es el Cr. Andrés Pratto. En la siguiente entrevista con su vicepresidente, La Mañana recorrerá aspectos importantes de la función de Copab en el sistema financiero uruguayo.

¿Cuál es la tarea actual de la COPAB con respecto a las quiebras bancarias generadas en la crisis financiera de 2002?

Previo a la crisis financiera de 2002, existía una especia de seguro implícito, siendo el Estado quien se hacía cargo del costo de las quiebras bancarias en Uruguay. En 2002, dada la magnitud de la crisis, en la que quebraron varios de los principales bancos privados, sumado a la situación de la economía (aftosa, impacto de Argentina, etc.), fue imposible que el Estado afrontara el costo de la crisis. En tal contexto, mediante la Ley 17.613, de diciembre de 2002, se estableció un régimen particular de liquidación para los bancos caídos, creándose los Fondos de Recuperación de Patrimonio Bancario, y siendo el Banco Central del Uruguay el administrador de estos fondos.

A efectos de prevenir situaciones como la del 2002, en la propia Ley 17.613 se crea un seguro de depósitos explícito, en el que los bancos y cooperativas de intermediación financiera realicen aportes a un fondo de garantía, con cuyos recursos se cubriría el costo de futuras quiebras. Este sistema se instrumentó en 2002, bajo la forma de la Superintendencia de Protección del Ahorro Bancario (SPAB), bajo la órbita del BCU.

En octubre de 2008, y mediante la Ley 18.401 se crea la Copab, con el cometido de ser el administrador del sistema de seguro de depósitos que tenía la SPAB, a la vez que se le agregan las funciones de autoridad de resolución, tarea que anteriormente cumplía el BCU. El primer directorio se integra el 1 de setiembre de 2009, fecha de inicio de actividades de la Copab. La finalidad de escindir estas funciones del BCU consiste en –siguiendo las mejores prácticas– delimitar claramente las distintas responsabilidades de gestión en el sistema financiero, así, y a modo de ejemplo: la Superintendencia de Servicios Financieros del BCU regula la actividad de los bancos en su habitual accionar, regulándolos y estableciendo requisitos de patrimonio, calidad de cartera, colocaciones y control de riesgos, entre otros, mientras que la Copab tiene competencias cuando una institución entra en problemas, en particular al declararse el Proceso de Resolución Bancaria.

Posteriormente, y en cumplimiento del mandato legal, el BCU y la Copab realizaron la transferencia de las cuatro liquidaciones que se encuentran actualmente bajo la gestión de la Copab: Banco de Montevideo (en liquidación); Banco Comercial (en liquidación); Banco la Caja Obrera (en liquidación) y Banco de Crédito.

A la fecha, dichos fondos se encuentran en su mínima expresión, siendo sus partidas más relevantes las relativas a juicios aún en proceso, las disponibilidades, que están mayormente ligadas a las contingencias para juicios que la propia ley de creación de los fondos estableció, y la ejecución de algunos activos remanentes.

Siguiendo criterios de transparencia, la Copab publica en su sitio web los estados financieros de dichos fondos, los que cuentan con informes de auditoría externa Estados Contab (copab.org.uy), y en los que se puede encontrar mayor detalle de las partidas existentes en dichas liquidaciones.

¿Cuál es la importancia de la Copab en el sistema financiero general de Uruguay y qué funciones cumple más allá de la crisis de 2002?

La Copab fue creada por el artículo 14 de la Ley 18.401 como persona jurídica de derecho público no estatal y sus cometidos están descriptos en el artículo 15 de la misma ley, pero con la redacción actual que le dio la Ley 19.659 del 21, de setiembre del 2018. Tiene asignados dos importantes roles en el sistema financiero: ser el administrador del seguro de depósitos de Uruguay y la autoridad de resolución correspondiente.

Cumpliendo el primer rol, la Copab recibe de los bancos y cooperativas financieras un aporte mensual, cuyo cálculo se basa en el promedio anual del año anterior de los depósitos de dichas instituciones, que es invertido y conforma el Fondo de Garantía de Depósitos Bancarios (FGDB), que en la actualidad asciende aproximadamente a 1200 millones de dólares. Dicho fondo tiene como finalidad reintegrar sus ahorros a los depositantes ante el eventual quiebre de un banco o cooperativa de intermediación financiera, en los términos de la garantía de depósitos. Los seguros de depósitos existen en la mayoría de los países, y tienen como propósito que el costo de las crisis bancarias sea soportado por el propio sector, y no requerir de los fondos públicos del Estado. Otro rol importante es actuar como preventivo de las crisis bancarias, pues en la medida en que la mayoría de los depositantes sepan que su dinero está cubierto no tienen un incentivo a realizar una corrida ante un banco eventualmente en problemas.

En el cumplimiento de su rol como autoridad de resolución, la Copab se prepara para realizar una eventual resolución bancaria, interviniendo, resolviendo o liquidando un banco o cooperativa en el hipotético caso de que se encontrara en problemas. Para ello, confecciona manuales, procedimientos, simulacros y coordinación con otras autoridades regionales, a efectos de estar pronto para esta situación, minimizando las probabilidades de contagio al resto del sistema y dando una pronta respuesta que minimice el impacto en el sistema financiero, la cadena de pagos y la economía en general.

Actualmente la Copab administra las cuatro liquidaciones generadas en la crisis financiera de 2002. Además, integra la Red de Seguridad del Sistema Financiero, en conjunto con el Ministerio de Economía y Finanzas, el Banco Central del Uruguay y la Superintendencia de Servicios Financieros del BCU.

¿Qué referencias normativas existen a nivel nacional e internacional?

A nivel nacional, debemos ir al año 2002, a pesar de que la COPAB fue creada en el año 2008, porque en la Ley 17.613 del 27 de diciembre 2002, conocida como Ley de Bancos, se crea el FGDB, dentro del Banco Central del Uruguay. Luego tenemos la Ley 18.139 del 15/ de junio de 2007. Ya en el año 2008 tenemos dos leyes, una ya mencionada y la Ley 18.387 del 23 de octubre de 2008. En el 2009, tenemos las leyes 18.573, 18574 y 18.593 y la Ley del año 2018, ya también comentada, que modifica el proceso de Resolución Bancaria.

A nivel internacional, existe una Asociación Internacional de Aseguradores de Depósitos (IADI, por su sigla en inglés), la que emite normas y estándares internacionales (principios básicos) para evaluar los sistemas de seguro de depósitos. Estos principios incluyen análisis de aportes al fondo de garantía, inversiones, gobierno corporativo, transparencia, aspectos legales y criterios para la resolución bancaria, entre otros. No obstante lo anterior, existen otros organismos que también emiten normas sobre supervisión y resolución bancaria, pero se destaca que la más específica es la IADI.

¿Cómo es la relación de la Copab con otras instituciones similares a nivel internacional y qué ventajas le depara?

La Copab es miembro de la IADI, ocupando actualmente su presidente un lugar en el consejo directivo de dicha asociación. Asimismo, participa en instancias de capacitación, tareas de investigación y grupos de trabajo organizados por la IADI, con la finalidad de mantenerse actualizada y alineada a las mejores prácticas a nivel internacional.

Del mismo modo, la Copab ha firmado convenios con otras instituciones pares de Brasil, España, Estados Unidos, Colombia y Argentina, con el objetivo de intercambiar información y coordinar acciones ante el caso de quiebras bancarias que afecten esas jurisdicciones, lo que se entiende que es muy relevante en el contexto globalizado actual, en el que los bancos internacionales tienen presencia en muchos países y realizan interconexión de actividades financieras, con importante impacto en las economías, como quedó evidenciado en la crisis financiera internacional de 2008.

¿El seguro de depósito tiene la estructura suficiente como para encarar sus mandatos legales?

La Copab ha mantenido desde su creación una estructura mínima para el cumplimiento de sus cometidos. Dado el importante volumen que actualmente posee el FGDB, así como la asignación de nuevas funciones (Ley 19.659, entre otras), ha llevado a la corporación a revisar su necesidad de recursos, encontrándose actualmente en el proceso de equiparar su estructura a las necesidades actuales para estar aptos, como los bomberos, en caso de que tengamos que actuar.

Después de creada la Copab, ¿cuántas veces se recurrió a ella? ¿Cuánto ha crecido desde su creación?

Desde su creación, el 1º de setiembre de 2009, afortunadamente no ha ocurrido ninguna quiebra bancaria y por lo tanto no se ha pagado el seguro de depósitos, ni liquidado ningún banco. Como se dijo anteriormente, el FGDB asciende actualmente a aproximadamente 1200 millones de dólares. El año pasado los bancos aportaron unos 82 millones de dólares y el FGDB generó unos 48 millones de dólares, con una gestión interna a destacar del equipo de la Gerencia de Seguro de Depósitos, liderado por la Cra. Adriana Silveira.

¿Cuál es la meta del seguro de depósito y en cuanto tiempo se estima alcanzarlo?

De acuerdo con la legislación vigente, el FGDB tiene un tope del 5% de los depósitos garantizados. Actualmente su cuantía asciende aproximadamente al 60% del tope, por lo que se encuentra aún en una etapa de construcción. Una vez llegado a ese límite, y mientras se mantenga dicho porcentaje, las instituciones comprendidas, que hoy son doce, dejarían de aportar, a la vez que el fondo continuaría creciendo por efecto de sus inversiones.

Teniendo en cuenta que los primeros aportes al fondo comenzaron a recibirse en noviembre de 2005, podemos concluir que si en aproximadamente 18 años, y sin haber sido utilizado, el fondo alcanzó el 60% del tope, es esperable que transcurran muchos años aún antes que se llegue al límite del 5% previsto.

Se conoce poco a la Copab, ¿no sería conveniente que las personas supieran de su existencia? ¿Se ha implementado algún programa de difusión?

En países donde ocurren con frecuencia quiebras bancarias, la población tiene un mayor conocimiento de la existencia del seguro de depósitos. En el caso de Uruguay, como se dijo recientemente, no se ha realizado ningún pago del seguro desde la creación de la Copab en 2009, por lo que la difusión del seguro de depósitos es un desafío, que implica dar a conocer su existencia y sus condiciones, y a la vez ser cuidadoso de que esa comunicación no genere incertidumbre o inseguridad en la población.

Esta función de informar al público se realiza esencialmente a través de las mismas instituciones comprendidas en el sistema, bancos y cooperativas de intermediación financiera. Dichas instituciones deben informar sobre la existencia y condiciones del seguro al momento de interactuar con sus clientes de depósitos, deben contar con cartelería en sus sucursales y con leyendas informativas en la publicidad de este tipo de productos. La Copab realiza auditorías de esta actividad por parte de los bancos y cooperativas, brindando apoyo a través de un tutorial para los empleados bancarios que realizan la difusión y realizando controles de cumplimiento de la normativa correspondiente.

Asimismo, se utilizan otros canales complementarios, como la web institucional (copab.org.uy), donde se explica el funcionamiento del seguro, se presentan preguntas frecuentes y ejemplos de aplicación de la cobertura y desde la cual pueden contactarnos. La corporación cuenta también con una cuenta en X (@copabuy), en la que difunde material sobre el seguro de depósitos y actividades vinculadas a su competencia.

En el marco de la revisión de estructura ya citada, la Copab se encuentra en proceso de incorporar formalmente la función de comunicación institucional, para continuar fortaleciendo esta importante actividad.

¿Cuánto cubre el FGDB a nivel individual a cada depositante, y cómo se custodia el mismo?

Actualmente la cobertura del seguro es de 250.000 unidades indexadas para depósitos en moneda nacional y de US$ 10.000 para depósitos en moneda extranjera, por persona y por institución. El FGDB que respalda ese eventual pago, es administrado por la Copab con criterios conservadores y de prudencia. Su gestión se realiza dentro de lineamientos emitidos por el Directorio, invirtiendo en bancos de primera línea a nivel internacional para los fondos en el exterior y en instrumentos locales de bajo riesgo para el mercado local. Siguiendo los criterios de transparencia institucional, la cuantía del FGDB, inversiones, cobertura y demás información de interés, se publica trimestralmente en la web institucional.

¿Por qué este fondo no puede ser utilizado en caso de fraudes financieros a usuario?

Como se expresó anteriormente, la ley encomienda a la Copab dos funciones principales: ser el administrador del seguro de depósitos ante una eventual quiebra, y ser la autoridad de resolución de la entidad quebrada; por lo tanto, la Copab no tiene competencias legales para atender situaciones vinculadas a fraudes. Si en vez de establecer que cada banco debe atender los episodios de fraude generados con sus clientes, se asignara la responsabilidad de atender estas situaciones a algún organismo, este debería evaluar a los bancos, pero no con foco en su solvencia y respaldo como hace la Copab, sino desde el punto de vista de la seguridad de sus sistemas, tarea que ya realiza la Superintendencia de Servicios Financieros del BCU.

Además, establecer un sistema de cobro de una prima de seguro, donde los bancos que se entiendan más vulnerables aporten más, y los que se crea que son más seguros aporten menos, y posteriormente administrar ese fondo de reserva. Y ante cada episodio de supuesto fraude, realizar la evaluación correspondiente. A modo de ejemplo, si el depositante le confía la contraseña a alguien y luego es estafado por esta persona, no parecería razonable que se le cubriera la pérdida. También es importante tomar precauciones para no caer en situaciones de dolo, por ejemplo, si un depositante hace pasar como estafa algo que no lo es. Correspondería por tanto crear un procedimiento y una estructura para evaluar cada caso concreto y establecer si corresponde la devolución o no, en forma similar a como hace una empresa de seguro ante cada siniestro.

Adicionalmente, se entiende que los bancos ofrecen a sus clientes la posibilidad de realizar operaciones utilizando la tecnología, por un lado, para brindarles un mejor servicio, pero también como forma de realizar ahorros importantes en dichos servicios. No corresponde a la Copab opinar sobre la seguridad de estas transacciones y el posible impacto en los clientes.

A la Copab le interesa saber cuántos depositantes hay en el sistema, pero ¿tiene la información de cuántas personas físicas y jurídicas están endeudadas, y la magnitud de su situación crediticia?

Efectivamente la Copab tiene como competencia aspectos vinculados a los depósitos en bancos y cooperativas de intermediación financiera. En tal sentido, requiere a dichas instituciones información periódica sobre los depositantes y sus ahorros, y realiza auditorías y controles sobre esa información. De acuerdo con lo anterior, la Copab no requiere a bancos y cooperativas de intermediación financiera información sobre sus colocaciones a personas físicas y jurídicas.

¿Qué evaluación ha hecho la Copab sobre la posibilidad de que se active el plebiscito Deuda Justa?

En este punto en particular, no corresponde a la Copab, por mandato legal, pronunciarse sobre ello.

¿Podría el FGDB invertir en proyectos de desarrollo nacionales?

Las inversiones del FGDB se realizan considerando principalmente dos factores claves: la seguridad y la liquidez. El primer factor implica realizar colocaciones del fondo en instrumentos que estén clasificados como no riesgosos a nivel internacional, mediante una evaluación especializada. El segundo factor refiere a que los fondos deben estar disponibles ante el eventual pago de la garantía, sea porque están colocados a corto plazo, o porque es relativamente sencillo –y sin costo relevante– cambiar ese instrumento por dinero disponible.

Una eventual inversión en instrumentos vinculados a proyectos de desarrollo nacionales implicaría aumentar el perfil de riesgo de las inversiones; por un lado, por una menor calificación crediticia, y por otro por la eventual correlación que pueda existir entre la situación de pago del seguro y el precio de los instrumentos financieros si deben ser vendidos. Lo anterior se fundamenta en que, en una economía pequeña como la uruguaya, es esperable que una situación de quiebra bancaria podría tener un impacto en la economía y por ende en el precio de los instrumentos financieros, y si la Copab debe venderlos para pagar la garantía, representaría una pérdida para el FGDB.

Temas en agenda de la Corporación de Protección del Ahorro Bancario
Con base en el Plan Estratégico Trienal, aprobado oportunamente por el directorio de la Copab, la institución se encuentra trabajando en diversos temas vinculados al mandato legal asignado. “Uno de sus focos consiste en profundizar y diversificar la gestión del FGDB, siempre respetando los criterios institucionales de prudencia y seguridad en sus colocaciones”, expresó el Cr. Abilleira.
“Por otro lado, y a pesar de que el sistema financiero se encuentra actualmente en calma, la Copab tiene que estar preparada y pronta para gestionar un eventual proceso de resolución bancaria en forma rápida y eficiente, minimizando su impacto en el sistema. En tal sentido, nos encontramos incorporando tecnología en nuestros procedimientos, trabajando, por ejemplo, en la implantación de un sistema de pago electrónico que permita pagar el seguro mediante transferencia, en forma rápida y práctica para los depositantes. Al respecto, las mejores prácticas internacionales establecen como objetivo que en tal escenario, la mayoría de los depositantes debieran acceder a la garantía en un plazo máximo de siete días”.
Otras áreas de actividad refieren a la transparencia institucional, “que se viene profundizando, permitiendo a la corporación pasar a estar en los primeros lugares en el ranking del Índice Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (INTAI), en lo que refiere a personas públicas no estatales, pasando de tener un puntaje de 0,4500 en la primera edición del índice, a un puntaje de 0,9253 en su segunda”. Adicionalmente, y a efectos de mantenerse actualizada y alineada a las mejores prácticas, el Cr. Gabriel Lemus –gerente general de la Copab– se ha integrado a un grupo de trabajo de expertos en los estándares para seguros de depósitos en la IADI, con la finalidad de analizarlos y actualizarlos. “Lo cual nos enorgullece”, expresó el vicepresidente de la Copab.