Finanzas departamentales en Uruguay: implicancias en la desigualdad y el desarrollo territorial

Uruguay presenta disparidades fiscales y territoriales, reflejadas tanto en la diferencia de ingresos que reciben los gobiernos departamentales como en las necesidades de gasto que enfrentan.  En este contexto, la dimensión económica se manifiesta como la más desigualadora en términos de desarrollo entre departamentos Rodríguez Miranda et al. (2024). Estas disparidades fiscales limitan los procesos de descentralización, dificultando la implementación de políticas locales.

Para garantizar una mayor equidad en el acceso a bienes y servicios, el gobierno central realiza transferencias a los gobiernos departamentales. Estas transferencias, no solo están orientadas a fortalecer los sistemas tributarios locales, sino también a reducir las desigualdades entre departamentos, promoviendo un desarrollo territorial equilibrado y sostenible.

En este sentido, resulta crucial analizar los ingresos departamentales, el cumplimiento de las metas y la asignación de recursos. Este artículo revisa la situación actual de los ingresos departamentales y propone mejoras para aumentar su eficacia y reducir las brechas existentes.

Autonomía fiscal y dependencia de las transferencias nacionales

Los ingresos de los gobiernos departamentales pueden desagregarse, esencialmente, en dos componentes: los ingresos generados por el propio departamento, y transferencias recibidas desde el gobierno central. Sin embargo, al analizar la evolución de los mismos, se observa como la importancia de los recursos propios ha disminuido en relación al pasado. A finales de los años 80, los recursos propios representaban en promedio el 85% de los ingresos totales de los gobiernos departamentales, mientras que las transferencias de origen nacional se limitaban al 15%.²

Para el año 2022, el promedio de participación de las transferencias nacionales en los ingresos totales departamentales ascendió al 37%³, aumentando significativamente.

Figura 1: Evolución de los ingresos por origen de los gobiernos subnacionales en relación a los ingresos totales

Fuente: Elaboración propia basada en datos del Observatorio Territorio Uruguay, OPP, con base en rendiciones de cuentas enviadas al Tribunal de Cuentas por los Gobiernos Departamentales.

Nota: Montevideo es excluido del cálculo debido a no recibir transferencias nacionales hasta el año 2006.

No obstante, estas cifras agregadas ocultan importantes disparidades. En orden descendente, Montevideo (91%), Maldonado (84%) y Canelones (77%) son los departamentos que dependen en mayor medida de los recursos propios. En contraste, los departamentos de Lavalleja, Rivera, Artigas, Cerro Largo y Treinta y Tres financian entre el 40% y 49% de su presupuesto con ingresos propios. Esta diferencia evidencia una considerable brecha entre departamentos en términos de autonomía económica para financiar sus presupuestos.

La disparidad en el origen de los ingresos de los que disponen los gobiernos departamentales se encuentra fuertemente ligada al tamaño de las economías departamentales y, por ende, al potencial de recaudación de las mismas. Esto, evidencia la dificultad que enfrentan algunos gobiernos departamentales para generar ingresos propios, complejizando la realización de políticas locales.

Desafíos del sistema de transferencias

A pesar de que el sistema de transferencias parece correctamente diseñado, no estaría cumpliendo los objetivos de largo plazo. Martínez Vázquez et al. (2020) argumentan que el artículo 214 ha reducido su efectividad en objetivos fundamentales, como la redistribución y la equidad de los fondos para favorecer la convergencia. Uno de los principales problemas de este artículo es que no garantiza la igualdad en la provisión de bienes y servicios entre los departamentos. Los recursos se distribuyen con base en coeficientes fijados por la Ley de Presupuesto de 2005, considerando criterios como la superficie, la población, el nivel de actividad y el porcentaje de hogares con carencias en condiciones de vivienda, definidas en base al censo de 1996. Desde entonces, estos coeficientes aplicados en 2006 al quedar fijos han dejado de reflejar las necesidades actuales, generando una distribución discrecional y basada en coeficientes fijos y desactualizados. Rodríguez Miranda et al. (2024), señalan que los criterios de distribución también están influenciados por la negociación política, lo que moldea el resultado final.

Además, las transferencias condicionadas, que son aquellas que se encuentran vinculadas al financiamiento de programas específicos con requisitos y metas claras, a excepción del FDI se encuentran poco desarrolladas. Esto resulta en un menor cumplimiento de objetivos sectoriales, especialmente en áreas críticas como educación y salud (Martínez Vázquez et al., 2020).

Propuestas para la modernización del sistema

Para mejorar el diseño del sistema de transferencias actual, resulta crucial reformar las transferencias establecidas por el artículo 214, actualizando los criterios definidos para lograr mayor equidad en la distribución de estos recursos. Modernizar el sistema podría implicar incorporar lecciones de experiencias internacionales, como el Fondo Regional de Desarrollo Europeo (FRDE) de la Unión Europea, que establece fondos con objetivos concretos relacionados con las oportunidades laborales, la inclusión social, la educación y el crecimiento verde, buscando reducir las disparidades económicas y sociales.

En Uruguay, el desarrollo de nuevas transferencias debe centrarse en el cumplimiento de objetivos en áreas estratégicas, garantizando una mejor distribución de los recursos. En contraste con los pocos mecanismos existentes que abarcan múltiples objetivos, se propone la creación de tres fondos específicos, estructurados de forma similar al artículo 298, con la participación de representantes del gobierno central, gobiernos departamentales y expertos independientes.

El primero sería un fondo de desarrollo de infraestructura, para financiar proyectos de carreteras, puentes, redes de transporte, y la construcción de centros educativos y hospitales, alineados con la planificación estratégica del desarrollo económico territorial y nacional. Este fondo podría, por ejemplo, destinarse a fortalecer la Universidad Tecnológica (UTEC) al ampliar la oferta universitaria en aquellos departamentos donde actualmente hay menor disponibilidad, y seguir complementando así las capacidades existentes.

El segundo fondo, de inclusión social y oportunidades, buscaría mejorar las oportunidades laborales y la integración social en departamentos de menor actividad económica, además de trabajar en la reducción de las brechas de género. Este fondo financiaría programas de capacitación laboral y formación profesional adaptados a las necesidades específicas de cada región. También se promovería la inclusión de grupos vulnerables, contribuyendo con políticas de empleo que fortalezcan la economía local. Un ejemplo claro de su relevancia incluiría priorizar a los departamentos con mayores tasas de pobreza, como Artigas (18,5%), Rivera (18,5) y Cerro Largo (17,4%), los cuales se encuentran muy por encima del promedio nacional (10,1%).⁴ Asimismo, el fondo abordaría los desafíos de informalidad laboral y desempleo, ayudando a reducir las disparidades socioeconómicas entre regiones.

Por último, la creación de un fondo verde fomentaría inversiones sostenibles en eficiencia energética, priorizando regiones con importantes brechas de empleo y actividad económica. Esto abarcaría iniciativas como la electrificación del sistema de transporte, así como la conservación de la biodiversidad y gestión de residuos, reconociendo que la transición verde también es crucial en departamentos con mayor actividad económica, por lo cual estos también recibirían fondos.

Las reformas propuestas buscan contribuir a una mayor efectividad en el cumplimiento de metas departamentales, promoviendo una distribución más equitativa y eficiente de los recursos, asegurando que las políticas implementadas respondan a las necesidades específicas de cada región.

Resulta fundamental reflexionar sobre la relevancia de la reducción de brechas entre departamentos como un objetivo central de política pública y del proceso de descentralización. Destinar recursos a este fin implica priorizarlo sobre otros objetivos, especialmente en un contexto de elevado déficit fiscal. Una mejora en el sistema actual de transferencias podría, aumentar la calidad de vida de las personas al garantizar un acceso más equitativo a servicios básicos y oportunidades de desarrollo.

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Notas:

[1] El documento que da origen a la presente entrada fue presentado en las Jornadas de Economía de la FCEA de la Universidad de la República, en coautoría con Javier Franco e Ismael Maeso. Agradecemos los valiosos aportes de la Unidad Curricular de Teorías del Desarrollo Económico, en particular de Adrián Rodríguez Miranda.

[2] Montevideo es excluido del cálculo debido a no recibir transferencias nacionales hasta el año 2006.

[3] En caso de incluir a Montevideo, la participación promedio de las transferencias nacionales en los ingresos totales departamentales asciende al 27% para 2022, ya que este departamento concentra la mayor proporción de ingresos de origen propio y representa el 33% del total de las finanzas departamentales. Sin embargo, esto no altera la tendencia general observada en el período.

[4] Fuente: Encuesta Continua de Hogares, promedio del año 2023

Referencias

Martínez Vázquez, J., Radics, A. y Viscarra, H. (2020) Diagnóstico y propuestas para la modernización del sistema de transferencias en Uruguay. Serie: Notas para la discusión de políticas, N°1, OPP.

Rodríguez Miranda, A.; Vial Cossani, C.; Centurión, I.; y Pérez, M. (2024). Índice de desarrollo regional Uruguay 2006-2022. IDERE-UY. Informe 2024. Montevideo: Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, Universidad de la República.

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* Estudiante de la Licenciatura en Economía de la Universidad de la República, Uruguay. Asistente de Investigación del Centro de Investigaciones Económicas (CINVE). (X: @iahelrocca, correo: iahel.rocca@cinve.org.uy)

Entrada escrita para el Blog SUMA de CINVE www.suma.org.uy.
Autorizada su publicación en Carmelo Portal por el CINVE.