Incumplimiento de la Regla Fiscal en año electoral: ¿cuestionamiento a la política fiscal o a la regla?

Los resultados fiscales están comprometidos y uno de los aspectos que más llama la atención es el incumplimiento de la Regla Fiscal (RF) en dos de sus componentes. Al entender de muchos analistas, se estaría incumpliendo sus tres componentes. La RF es una institucionalidad creada por este gobierno.

RF como instrumento. La Regla Fiscal fue definida por el gobierno como una reforma estructural para dotar de sostenibilidad a las finanzas públicas y evitar una suba de impuestos a la ciudadanía para afrontar gastos fiscales no contemplados en la Ley de Presupuesto. Sin lugar a duda, se trata de una herramienta relevante, aunque ha sido muy discutida aplicación por las dificultades para su cumplimiento y adecuación a las realidades de cada contexto. Parece relevante considerar que era el instrumento central de una política económica que tenía como uno de sus objetivos bajar el déficit fiscal. A la luz de estos años de gestión y aplicación de la RF, es necesario preguntarse por su efectividad como herramienta para control de los resultados fiscales y para mejorar la situación de las cuentas públicas.

¿Se trata verdaderamente de una reforma estructural? En principio, parece lejos de serlo por, al menos, dos motivos. En primer lugar, no mejoró las cuentas públicas y no revirtió aspectos como el aumento del gasto en año electoral. Y, en segundo lugar, es una medida que no ha dado lugar a resultados.

Incumplimiento de la Regla Fiscal 2023 en dos de tres de sus componentes y en niveles significativos. El último informe del Comité Fiscal Asesor (CFA) destaca el incumplimiento de la RF en al menos dos de sus componentes, pero además precisando que son niveles importantes de descalce respecto a los límites que impone. Al respecto, se afirma sobre las metas fiscales de este año que, luego de cuatro años de cumplimiento de sus tres pilares de acuerdo con los indicadores y parámetros que la propia RF propone, “las proyecciones para 2024 contemplan por primera vez [desde la creación de la regla e institucionalidad fiscal vigente] un incumplimiento ex ante de los pilares 1 y 2 de la Regla Fiscal, es decir, la meta de Resultado Fiscal Estructural y el tope al aumento del gasto primario real del GC-BPS”. Agrega que en los dos componentes se trata de incumplimientos importantes por su magnitud y que el restante está muy en el límite.

En relación con la relevancia de los incumplimientos, el propio CFA destaca que son significativos dada su magnitud: de 0,5 puntos del PIB en el pilar 1 y de 2,0 puntos en la variación anual en el pilar 2. El informe afirma que “la proyección de un incumplimiento de las metas establecidas para los pilares 1 y 2 de la regla fiscal no obedece a una expansión discrecional del gasto nominal respecto a la Rendición de Cuentas 2022 (junio 2023), sino que recoge errores de pronóstico en el entorno macroeconómico, revisiones de las Cuentas Nacionales y decisiones de política fiscal”.

Además, en lo que refiere al Resultado Fiscal Estructural (RFE), medida discutible por los niveles de discrecionalidad que puede tener a la hora de su medición, la posición y trayectoria de este indicador ha sido compleja. Concretamente, la magnitud del desvío en la proyección del RFE fue de -3,4% respecto a la meta indicativa vigente de -2,9%. Esto son 0,5 puntos porcentuales del PIB que significan un cambio en la trayectoria observada de esta variable, luego de la senda de mejora registrada anteriormente. Por segundo año consecutivo hay un deterioro y de esta forma se consolida una trayectoria de aumento del RFE.

Punta a punta. Los resultados fiscales están en niveles que no son mejores a los que existían en 2019. Durante la primera mitad de gestión de este gobierno hubo una mejora considerable en los niveles de déficit fiscal, pero esta no ha sido así en la segunda parte. De esta forma, la política fiscal y la RF como su principal herramienta no han sido efectivas a la hora de ordenar las cuentas públicas. La RF como tal no es una “entidad” todopoderosa que regula el gasto, los ingresos, el endeudamiento de las cuentas públicas, sino que, por el contrario, es un instrumento que debe aportar en la transparencia, ser guía, apoyo a la gestión fiscal y contralor de la política de gastos y endeudamiento, principalmente.

¿El problema es la herramienta o la gestión fiscal? La RF puede verse como un avance y, como toda herramienta, puede ser mejorada, pero no debe servir solamente cuando los resultados son positivos. Por el contrario, se deben contemplar dos niveles de análisis. Por un lado, en su aplicación, si los resultados de la política fiscal cumplieron los límites definidos y si con el sistema se mejoraron las cuentas públicas. En segundo lugar, revisar las decisiones que dieron lugar a los resultados que implican magnitudes: quiénes fueron los afectados o beneficiados, cuál fue el impacto. Y, en tercer lugar, el contenido y funcionamiento de la propia regla, la necesidad de su mejora y cómo hubieran sido los resultados en escenarios alternativos de ajuste de la regla en caso de existir estas críticas.

El chivo expiatorio no puede ser la RF. Sin duda, es indiscutible la importancia de institucionalidades como la RF, pero sus debilidades pueden ser muchas. Lo que importa es dimensionar los motivos de su incumplimiento y el momento en que se dan, concretando trayectorias que no implican una falla de la RF como tal. El problema no es la regla que mide, sino las políticas que no permitieron alcanzar los resultados. En este sentido, si bien podemos discutir los ajustes necesarios al instrumento, hay mucho por seguir viendo cómo se llega a resultados que están lejos de los esperados y determinados por el propio gobierno, y comprender la magnitud y los motivos de los desvíos.