Unión Europea y Mercosur: cuatro nudos ¿y un desenlace?

El 7 de diciembre de 2023 pudo ser el momento propicio para el cierre de las negociaciones con la Unión Europea. Sin embargo, en aquella fecha en la que debía producirse la cumbre presidencial del Mercado Común del Sur (Mercosur), todo se torció. La reunión se canceló a última hora debido a la decisión del saliente gobierno argentino de retirarse de la mesa, alegando que le correspondía al nuevo presidente, Javier Milei, definir su posición sobre el acuerdo. Al mismo tiempo, el presidente francés, Emmanuel Macron, utilizó como excusa la posición «negacionista» de Milei respecto del cambio climático –como ya lo había hecho anteriormente con Jair Bolsonaro– para legitimar la tradicional posición proteccionista de Francia. Una vez más, Macron se mostraba como el principal disidente europeo respecto del acuerdo comercial con el bloque sudamericano.

La oportunidad de sellar el acuerdo estaba dada por diversos factores. Por el lado del Mercosur, el retorno de Luiz Inácio Lula da Silva al gobierno de Brasil y el hecho de que su país detentara la Presidencia del bloque regional daban buenos indicios. Mientras, por el lado europeo, las expectativas eran positivas debido al relanzamiento de las relaciones eurolatinoamericanas por parte del Alto Representante de la ue, Josep Borrell.

Entretanto, con una situación que avanzaba, el presidente de Paraguay, Santiago Peña, lanzó un ultimátum. En septiembre de 2023, afirmó que si no se alcanzaba un acuerdo el 6 de diciembre, «los latinoamericanos se retirarán y negociarán con los países asiáticos»¹. Sin embargo, se trató de un ultimátum fallido: no hubo acuerdo en esa fecha y las negociaciones siguen abiertas. La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, así como los presidentes de Brasil, Lula da Silva, y del gobierno español, Pedro Sánchez, insistieron, en marzo de 2024, en lograrlo. No será fácil: al rechazo de Francia, reiterado en la visita de Macron a Brasil, se suma el calendario político en Bruselas. Las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 2024, tras las protestas agrarias, pueden impulsar una nueva coalición centrista y liberal u otra más a la derecha y proteccionista, y la nueva Comisión Europea reflejará ese resultado.

Al cerrarse en falso la negociación en junio de 2019, quedaron pendientes cuatro «nudos gordianos» que han sido debatidos en los cinco años posteriores: (a) demandas ambientales de la ue, que también son, según el Mercosur, formas de proteccionismo encubierto y unilateral; (b) la adaptación del acuerdo a un momento posneoliberal en política de desarrollo y al retorno de la política industrial; (c) el debate sobre la naturaleza y la viabilidad del Mercosur y sus relaciones externas; y (d) los condicionantes políticos y jurídicos para ratificar un «acuerdo mixto» según el derecho de la ue.

Exigencias ambientales y proteccionismo encubierto

Es difícil compatibilizar la apertura comercial y la política ambiental si el punto de partida es el clásico patrón de comercio Norte-Sur basado en el extractivismo, y metas internacionales, como las del Acuerdo de París sobre cambio climático, poco exigentes y no vinculantes.

En la asimétrica relación ue-Mercosur, los estándares ambientales europeos marcan el campo de juego, pero responden a una doble lógica que no es fácil separar: en primer lugar, expresan genuinas demandas de la ciudadanía hacia gobiernos y empresas. Más allá de los partidos verdes –que participan del gobierno en algunos países–, la agenda ambiental ha sido asumida por la centroderecha, los liberales y la socialdemocracia, sea en los parlamentos nacionales o en el europeo, y ahora es determinante. La ue reclama mejores estándares ambientales en los países del Mercosur, y parte de las sociedades europeas no aceptan el «antiglobalismo» y el negacionismo climático de la extrema derecha en el Brasil de Bolsonaro o la Argentina de Milei. Pero es cierto que esas legítimas demandas ambientales también dan cobertura al proteccionismo. Y, en ese marco, opera el temor a la pérdida de votos ante la extrema derecha, que trata de capitalizar el descontento rural con el Pacto Verde Europeo y la apertura comercial, visible en las protestas agrarias de 2023 y 2024.

En junio de 2019, el aumento de los incendios forestales en la Amazonia fue utilizado por Macron para abrir una crisis política y diplomática entre Francia y Brasil y justificar su rechazo al acuerdo alcanzado poco antes por la Comisión Europea y los miembros del Mercosur. Esa posición fue avalada por el informe de la Comisión Ambec, encargado por el gobierno francés en 2020². Este sostuvo que el acuerdo no debía contribuir a un aumento de la deforestación y debía ceñirse al cumplimiento de los compromisos del Acuerdo de París, y que las exportaciones agroalimentarias del Mercosur a la ue tendrían que responder a las normas sanitarias y ambientales vigentes en ese bloque³.

Con los ánimos caldeados por esos incendios y las políticas de Bolsonaro, los posicionamientos contra el acuerdo se sucedieron con rapidez: en octubre de 2020 el Parlamento Europeo consideró que el acuerdo con el Mercosur «no puede ratificarse tal como está». También señaló que las disposiciones ambientales, laborales y de derechos humanos de su capítulo sobre comercio y desarrollo sostenible, pese a ser muy avanzadas, no eran suficientes por no prever sanciones en caso de incumplimiento.

Entre 2019 y 2020, a través de resoluciones no vinculantes, los parlamentos de Austria, Países Bajos, Irlanda y Polonia se pronunciaron contra el acuerdo. En Bélgica, también se manifestaron contrarios a él los mismísimos parlamentos regionales. En agosto de 2020, la canciller alemana Angela Merkel expresó sus dudas sobre el acuerdo, que siempre había tenido en Alemania uno de sus principales apoyos. Tras su reelección en 2022, Macron mantuvo su rechazo.

Sin embargo, la pandemia de covid-19 y la invasión rusa de Ucrania aumentaron el valor geopolítico del acuerdo ue-Mercosur en términos de autonomía y resiliencia económica de la ue, como forma de evitar las dependencias excesivas de energía, minerales críticos o acceso a mercados⁴. En diciembre de 2022, Von der Leyen reivindicó «una ambiciosa agenda comercial» para lograr «cadenas de suministro fuertes y resilientes» con acuerdos con Chile, México, Nueva Zelanda, Australia y, como «oportunidad única», el Mercosur⁵.

Frente a este impasse, en marzo de 2023 la Comisión propuso un instrumento ambiental adicional, de carácter interpretativo. Este reforzaba el capítulo ya existente sobre comercio y desarrollo sostenible, asegurando que se aplicarían los estándares más exigentes, pero sin reabrir el texto acordado. Se descartaba así incluir una cláusula ambiental con el carácter de «elemento esencial» que, como ocurre con la cláusula democrática de este tipo de acuerdos, permite adoptar sanciones ante un incumplimiento.

Nadando entre dos aguas, la propuesta recibió críticas de ambos lados. Del lado del Mercosur, Brasil la rechazó alegando que «no era tan inofensiva como se anunció» y que suponía reabrir la negociación⁶. En la ue, ecologistas y grupos agrarios la objetaron por ser poco exigente. En febrero de 2023, el Parlamento Europeo aprobó otra resolución insistiendo en esa cuestión. En junio, la Asamblea Nacional francesa la rechazó por amplia mayoría por no prever sanciones si se incumplía el Acuerdo de París, ni estándares equiparables a los europeos, reclamando reciprocidad vía «cláusulas espejo». En la Cumbre Celac [Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños]-ue de julio de 2023, Francia vetó los párrafos iniciales sobre el acuerdo en la declaración final, y el texto aprobado se limitó a «tomar nota del trabajo en curso entre la ue y el Mercosur».

El Mercosur, y sobre todo Brasil, cuestionaron también el «proteccionismo verde unilateral» del Pacto Verde Europeo, refiriéndose a normas autónomas de la ue que limitaban el alcance del acuerdo. Se trata sobre todo de dos: el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono, en vigor en mayo de 2023, que impone un arancel equivalente a los derechos de emisión vigentes en la ue (aplicable a cemento, acero, aluminio o fertilizantes); y el Reglamento contra la Deforestación. En productos claves para las exportaciones del Mercosur (soja, ganado, aceite de palma, madera, caucho, cacao o café), exigirá desde enero de 2025 sistemas de trazabilidad y certificación que aseguren que no proceden de zonas deforestadas, y prevé sanciones a las empresas importadoras.

Por iniciativa de Argentina y Brasil, en octubre de 2023 se presentó la respuesta al borrador de instrumento adicional de la ue. Incluía varios reclamos relevantes, que implicaba reabrir el texto de 2019: primero, ante disputas sobre asuntos sociales, laborales o ambientales derivados de las normas autónomas de la ue, recurrir a consulta previa, antes que aplicar sanciones, y prestar apoyo, vía cooperación, para mejorar los estándares en sectores afectados, reconociendo los sistemas nacionales de certificación. Segundo, que la ue dotara al Mercosur de un fondo de 12.500 millones de euros para financiar esas transiciones. Y tercero, permitir, vía compras públicas y política industrial, el apoyo a sectores estratégicos. El texto aclaraba al pie de página que ni Paraguay ni Uruguay compartían todo su contenido y que el Mercosur no tenía una posición común. El gobierno uruguayo declaró que le parecía bien la agenda propuesta por Europa y que rechazaba cambios al texto de 2019, en tanto dilatarían el proceso. Ya se mencionó que el cambio de gobierno en Argentina obligó a cancelar la que se esperaba fuera la última y definitiva ronda negociadora. Pero la respuesta del Mercosur mostraba voluntad de negociar y aún se espera cerrar el acuerdo en estas materias.

Política industrial y contratación pública

Tras años de desindustrialización y reprimarización de las exportaciones brasileñas, el nuevo gobierno de Lula da Silva pretende reforzar la política industrial y utilizar las compras públicas para promover la innovación y la transformación productiva, aprovechando la mayor aceptación que ahora tiene esa estrategia en la economía política global.

En esta nueva postura del gobierno de Brasil –y antes del gobierno argentino de Alberto Fernández– radica el segundo nudo gordiano de la nueva fase de las negociaciones con la ue. En el discurso del Foro Empresarial Celac-ue en julio de 2023, Lula declaró: «queremos un acuerdo equilibrado (…) las compras gubernamentales son un instrumento vital para articular inversiones de infraestructura y sustentar nuestra política industrial»⁸. Brasil condicionó su aceptación del acuerdo a cambios al texto de 2019 sobre compras gubernamentales.

En sentido estricto, lo acordado no supone una liberalización irrestricta y recíproca. Hay umbrales de acceso en el gobierno federal, así como en los gobiernos locales y estaduales, que reservan a proveedores nacionales parte de los contratos. El Mercosur también logró un trato preferencial y periodos transitorios de adaptación según el sector. Argentina y Brasil podrán aplicar políticas del fomento de las mipymes y de innovación productiva.

En realidad, esta nueva política industrial y productiva es la formulación brasileña de las adoptadas por los países más ricos para promover mayor autonomía y resiliencia económica y fomentar la transición verde y digital en un momento posneoliberal de mayor competencia geoeconómica global. Lo que se demanda a la ue es la opción de contemplar contrapartidas en la contratación de proyectos de gran envergadura o sectores claves, como el farmacéutico. Hay precedentes: en la modernización del acuerdo con Chile en 2023 la ue hizo concesiones favorables sobre el litio, funcionales a la nueva política nacional del presidente Gabriel Boric para promover cadenas de valor en torno de este mineral⁹.

El Mercosur en disputa: su naturaleza e inserción internacional

La misma naturaleza y definición del Mercosur ha estado en disputa entre sus miembros, en especial desde el «giro liberal conservador» de 2015, tras el que varios de ellos han reclamado su «flexibilización» para negociar acuerdos con terceros de manera individual. Como unión aduanera –aunque imperfecta y con excepciones o «perforaciones» a su arancel externo común–, ha de negociar en bloque con terceros, lo que traslada al conjunto la agenda defensiva de ciertos sectores y estrategias de inserción internacional que no todos comparten. Existe, así, una «tensión irresuelta» en el Mercosur entre dos modelos de desarrollo: uno apunta a la liberalización comercial impulsada por sectores primario-exportadores y otro aboga por la protección de actividades con menores ventajas comparativas relativas, como la industria, permitiendo su transformación.

Desde la Presidencia de Uruguay, Luis Lacalle Pou reavivó el reclamo de este país que, en 2016, bajo el gobierno de Tabaré Vázquez, ya había solicitado la derogación de la decisión 32/00 del Consejo del Mercado Común (cmc), que exige negociar en forma conjunta acuerdos comerciales con terceros en los cuales se otorguen preferencias arancelarias. Con ello, Uruguay pretende negociar por separado un tratado de libre comercio con China. En marzo de 2021, una desabrida intervención de Lacalle Pou en ese sentido, en la celebración del 30o aniversario del Mercosur, fue inmediatamente contestada por el entonces presidente argentino Alberto Fernández, lo que dejó en evidencia las tensiones del bloque. Uruguay contó con el apoyo de Bolsonaro y un mes después la propuesta fue presentada formalmente ante el cmc. La propuesta contiene dos partes: la primera preveía la elaboración de un plan de negociaciones externas del Mercosur, sin mencionar la derogación de la decisión 32/00 y dando prioridad a la ue, y apelaba a mecanismos flexibles para que cada país pudiera negociar de manera unilateral. La segunda, a iniciativa de Brasil, promovía una reducción del arancel externo común de 20% lineal y transversal para todos los productos.

La propuesta uruguaya, sin embargo, no fue aprobada. Argentina y Paraguay se opusieron alegando que las negociaciones externas deben hacerse de manera conjunta, como estableció el Tratado de Asunción en 1991. Brasil prefirió insistir con los trabajos bilaterales sobre el arancel externo común (aec). Esta última postura tuvo eco en Argentina, que no rechazó la modificación del aec planteada, pero propuso una reducción diferenciada de aquel. Ergo, el desacuerdo de los grandes del bloque frustró el aperturismo de Uruguay, que aun así anunció un estudio de factibilidad para un acuerdo de libre comercio con China. Un factor añadido han sido las elecciones en Argentina. Durante su campaña electoral, Milei anunció su voluntad de disolver el Mercosur y congelar las relaciones con Brasil. No obstante, la nueva canciller, Diana Mondino, se ha alineado con la propuesta uruguaya de «flexibilización» del bloque comercial para permitir acuerdos individuales con terceros. Por otro lado, los sectores que responden al ex-presidente Mauricio Macri y que apoyan a Milei son favorables al acuerdo con la ue, que en 2019 negoció el propio gobierno de Macri.

El split: ¿atajo para una difícil ratificación?

Aunque los capítulos de diálogo político y cooperación del Acuerdo ue-Mercosur se cerraron en 2021, la finalización fallida del acuerdo comercial en 2019 dejó inconclusa la negociación. Si finalmente se concluye, se abrirá un difícil proceso de ratificación, en particular en la ue. Conforme a su ordenamiento jurídico, el acuerdo con el Mercosur es de naturaleza «mixta», por tener materias que son competencia de la ue (comercio) y otras de sus Estados miembros (política exterior). Por ello, el acuerdo en su conjunto requiere de la ratificación en los parlamentos nacionales de cada uno de los 27 miembros. En el caso de Bélgica, también ha de ser aprobado por las cámaras regionales, que en acuerdos anteriores han sido renuentes. Por último, también se requeriría la decisión favorable del Consejo de la ue y la aprobación del Parlamento Europeo.

Los pronunciamientos en contra de Francia y otros países muestran que la ratificación del acuerdo en su conjunto es improbable a corto y mediano plazo. Por ello, la Comisión Europea propuso su división (split) en dos partes: por un lado, la que incluye las competencias exclusivas de la ue, con el capítulo sobre comercio y las salvaguardas sobre sostenibilidad –en las que, además, las decisiones se adoptan por mayoría cualificada en el Consejo–, lo que permitiría su aprobación siempre y cuando no exista una minoría de bloqueo. Después se sometería a aprobación del Parlamento Europeo, con la expectativa de que el instrumento adicional sea suficiente para superar sus reticencias. Quedaría para más tarde la ratificación del acuerdo en su conjunto; esto es, los capítulos de comercio, diálogo político y cooperación, y las materias comerciales que, siendo competencia de la ue, requieren del voto por unanimidad en el Consejo, sobre las que este órgano y el Parlamento Europeo tendrían que pronunciarse posteriormente¹⁰.

En este contexto, no es sorprendente que Francia se oponga al split, al haber pedido renegociar el texto para incluir las «cláusulas espejo». Existen también dudas sobre la legitimidad democrática del acuerdo si no pasa por los parlamentos nacionales, y a ellos se suma la indefinición jurídica que supondría que un Parlamento nacional rechace el conjunto, incluido el acuerdo comercial, después de estar vigente tras su aprobación en las instituciones de la ue. Así ha ocurrido con el rechazo de la Asamblea Nacional de Francia al Acuerdo Integral de Economía y Comercio (ceta, por sus siglas en inglés) con Canadá en marzo de 2024. Pero otros Estados miembros, como Alemania o España, apoyan el split. En marzo de 2024, durante la visita a Brasil de Pedro Sánchez, el propio Lula da Silva declaró: «Estamos listos para cerrar el acuerdo con la ue. Sucede que Francia hace tiempo plantea problemas con sus agricultores. Pero la ue puede cerrar el acuerdo sin Francia. Lo tendrá que aceptar. Lamento que no lo cerráramos cuando Sánchez presidía la ue y yo el Mercosur. Sin embargo, la ue necesita ese acuerdo, el Mercosur también»¹¹.

Comentarios finales

Las negociaciones entre la ue y el Mercosur han reflejado, durante 20 años, tanto la dinámica dominante de una globalización regionalizada como el difícil abordaje de las asimetrías de esa relación y sus límites sociales: los que explican el proteccionismo agrario europeo o el de la industria del Mercosur. Que fuera posible el acuerdo en 2019 se debió en gran medida al temor de las partes a la crisis de la globalización, que en América del Sur se mostró con el fin del ciclo de las materias primas y en la ue, con las guerras comerciales iniciadas por Donald Trump o el Brexit, que anunciaban una etapa de mayor nacionalismo económico, impugnación de reglas multilaterales y fragmentación de la economía global a partir de crecientes alineamientos geopolíticos. Parafraseando a Jorge Luis Borges, lo que entonces unió a las partes no fue el amor sino el espanto.

El cierre en falso de una negociación que ya ha durado un cuarto de siglo no se explica solo por desajustes de calendarios electorales o ciclos políticos. En términos formales, en 2019 solo quedaba pendiente la revisión jurídica del acuerdo, pero no fue aceptado por algunos países al no resolver viejas y nuevas diferencias entre los dos bloques y en el interior de ellos. Hoy, los intereses de las partes se redefinen ante un escenario de crisis de la globalización, competencia geopolítica y fragmentación geoeconómica que se cruza con la crisis climática, las transiciones tecnológicas y productivas, y nuevos conflictos ecosociales¹². Para la ue, una cuestión clave es qué peso ha de tener la agricultura en su futuro económico y social. Las protestas agrarias, paradójicamente, han planteado dudas sobre la conveniencia de seguir supeditando el presupuesto de la ue y su agenda externa a sus demandas. Para el Mercosur, este acuerdo también plantea cuestiones existenciales sobre su propio presente y su futuro como grupo.

¿Qué perspectivas plantean 2024 y 2025? El gobierno de Milei puede ser menos exigente que su antecesor y Brasil mantiene su compromiso. Tras las elecciones europeas, la Comisión saliente tendrá una breve ventana de oportunidad para negociar. En la ue hay señales de que podría haber concesiones sobre compras públicas y política industrial. En cuanto al fondo de inversión Mercosur para medidas de adaptación, en reconocimiento de las asimetrías, la ue puede ofrecer el programa de inversiones Global Gateway, anunciado en julio en la cumbre de Bruselas, con mecanismos para una mayor apropiación de los países socios. Respecto a las medidas autónomas europeas, el comisario de Medio Ambiente, Océanos y Pesca, Virginijus Sinkevičius, anunció en marzo de 2024 que el sistema de marcado por países previsto en el Reglamento de Deforestación no se adoptaría sin diálogo previo con los afectados, aplicando la clasificación menos dañina hasta contar con la información requerida¹³.

En suma, los acercamientos para desatar los cuatro nudos gordianos pendientes muestran que aún hay margen para el acuerdo, y si no llegara a cerrarse, para la relación ue-Mercosur¹⁴. Está en juego el futuro de ambos grupos y su voluntad de construir un vínculo de socios confiables, sujeto a reglas, que responda a las asimetrías, impulse el desarrollo y contribuya a ampliar su autonomía y sus opciones en un mundo cambiante.